Städte, Kreise und Gemeinden ziehen Bilanz Was sind unsere Kommunen eigentlich wert?

Redakteur: Gerald Viola

Die Umstellung auf die doppelte Buchführung in Konten, die Doppik, ist seit der Innenministerkonferenz der Bundesländer 2003 beschlossene Sache. Damit jede Kommune die ihr – durch Landesgesetze, Landkreis- und Gemeindeordnungen, das Gemeindehaushaltsrecht und kommunale Verordnungen – gesetzten Fristen zur Doppik-Einführung einhalten kann, ist sie neben einer sorgfältigen Gesamtplanung auf die Mitarbeit der Anbieter von Fachverfahren angewiesen. Keine leichte Aufgabe ...

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Doppik kann als Steuerungsinstrument Führungsentscheidungen unterstützen
Doppik kann als Steuerungsinstrument Führungsentscheidungen unterstützen
( Archiv: Vogel Business Media )

Aus den meist langjährig eingesetzten Software-Lösungen stammt wichtiges Datenmaterial, das in die Ressourcenplanung und -bewertung einfließen muss. Nur so kann zum Beispiel in Erfahrung gebracht werden, welche finanziellen, sachbezogenen und personellen Aufwände für einzelne Sozial-, Jugendhilfe- oder Hartz-IV-Leistungen die Ämter wirklich entstehen und wie sie gedeckt werden können.

Datenübergabe über Schnittstellen

Für die Übergabe der relevanten Daten aus dem Fachverfahren ins doppische Kassenverfahren müssen bestehende Schnittstellen angepasst oder neue erstellt werden. Einheitliche Formulierungen für die Doppik-Ausgestaltung in den Ländern sind jedoch – trotz der Leittexte der Innenministerkonferenz – nicht immer die Regel. Entsprechend differenziert erfolgt die Doppikumsetzung in den Kommunen, die sich in der Datenübergabe aus dem Fachverfahren widerspiegelt und gegebenenfalls eine erneute Anpassung der bestehenden Schnittstelle nach sich zieht. „In jeder Kommune hat sich eine ganz individuelle Bearbeitungspraxis herausgeprägt“, berichtet Reinhard Wagner aus dem Sozialamt des Landkreises Osterholz über seine Eindrücke zur Doppikumstellung in Niedersachsen.

„Die Kreise können sich untereinander leider nur begrenzt bei Problemen helfen. Deshalb waren wir sehr erfreut, dass uns Lämmerzahl, unser IT-Dienstleister fürs Sozialamt, während des gesamten Umstellungsprozesses hilfreich zur Seite stand.“ Das Unternehmen, das seine Software LÄMMkom Verwaltungsbereichen wie der Sozialhilfe, der Jugendhilfe, dem Arbeitslosengeld II, dem Wohngeld, der KiTa-Verwaltung, der Unterhaltssicherung und den Beschäftigungsgesellschaften zur Verfügung stellt, hat im vergangenen Jahr mehr als 25 kommunalen Verwaltungen den Weg zum doppischen Haushalt bereitet und Schnittstellen zu zahlreichen Finanzsystemen realisiert. Als einer der ersten Kommunen war der 359.000 Einwohner starke Landkreis Osnabrück zum Jahreswechsel 2006/2007 mit doppisch verbuchten Sozialdaten gestartet.

„Am 21. Dezember konnte ich den Mitarbeitern positive Rückmeldung geben. Der Rechnungslauf war sauber durchgegangen, die Zahlungsübergabe an unser Finanzsystem newsystem kommunal problemlos erfolgt“, sagt Kurt Gohmann vom Fachdienst Soziales.

Rückstellungen berücksichtigt

Die Einführung eines Produkthaushaltes, die Kennzahlenentwicklung und die Kosten-Leistungs-Rechnung (KLR) stehen zusammen mit der Doppik-Umstellung derzeit ganz oben auf der To-do-Liste so mancher Kommune. Denn sie liefern wichtige Rechenpositionen, die zur transparenten Abbildung des Ressourcenverbrauchs beitragen. Verknüpft mit der Bilanz, der Ergebnis- (Gewinn- und Verlust-) Rechnung und der Finanzrechnung lassen sich aus den Daten messbare Ziele definieren, die Zielerreichung kontrollieren, die dezentrale Ressourcenverantwortung verstärken und bessere Grundlagen für konkrete Entscheidungen vor Ort legen. Die Doppik bietet in einem sich selbst kontrollierenden System das gesamte „Basis-Buchungsmaterial“, das eine Kommune zur Steuerung benötigt. Jederzeit soll nun ein Überblick über die Vermögenslage und den Stand der Schulden möglich sein und der Ressourcenverbrauch durch die Gegenüberstellung von Ertrag und Aufwand abgeschätzt werden können. Dabei werden auch Abschreibungen und Rückstellungen für Pensionen berücksichtigt.

„Unser vorrangiges Ziel, das wir mit der Umstellung auf die Doppik und die Kosten- und Leistungsrechnung erreichen wollen, besteht darin, mehr Transparenz in das Verwaltungshandeln zu bringen“, sagt Stefan Rosenkranz, verantwortlicher Systembetreuer für LÄMMkom und das Doppik-Vorhaben der Stadt Neumünster. „Die Daten, die wir aus dem Rechnungswesen erhalten, möchten wir gezielt als Basisinformationen für ein optimiertes Berichtswesen und Controlling einsetzen.“

Erste Überlegungen zur Doppik

In Schleswig-Holstein begann bereits 2004 die erste intensive Auseinandersetzung mit dem Thema Doppik in der Arbeitsgruppe „Reform des Gemeindehaushaltsrechts“. Zum Jahreswechsel 2006/2007 wurde das Doppik-Einführungsgesetz im Rahmen des dritten Verwaltungsstrukturreformgesetzes im Landtag rechtskräftig verabschiedet. Gleichzeitig waren bereits die ersten „LÄMMkom-Kommunen“ bereit zum Umstieg. Denn schon im Vorfeld des Gesetzgebungsverfahrens konnten Kreise wie Pinneberg alle nötigen Schritte – von der Entwicklung der Schnittstelle über die produktive Datenübernahme bis zu den Rechnungsläufen mit Zahlungsübergabe ans Finanzwesen – vorbereiten und zeitnah umsetzen. „Mitte Dezember 2006 hatten wir die Testläufe abgeschlossen. Die Zahlung für Januar erfolgte problemlos über die neue Schnittstelle“¸ berichtet Jens Richter, Verfahrensbetreuer des Landkreis Pinneberg. Zum Einsatz kam dort wie auch in Neumünster XFinanz, das als Standard für den Finanzdatenaustausch 2004 von der Sächsischen Anstalt für kommunale Datenenverarbeitung (SAKD) kameral entworfen und von H + H um die Doppik erweitert worden war. In enger Absprache mit dem Pilotanwender Landkreis Harburg hatte Lämmerzahl dazu eine Schnittstelle gebaut, die diesen Standard problemlos bedient. In Pinneberg waren daher nur noch kleinere Anpassungen an die spezifischen Abläufe vor Ort erforderlich.

Doppik als Unterstützung für Führungsentscheidungen

Der Weg in die Doppik führt in den Kommunen zu einem komplexen Arbeitsaufkommen, das neben den laufenden Aufgaben bewältigt werden will. Ein Kraftakt, der sich erst nach der Umstellungsphase rentiert und dessen Nutzen von vielen Verwaltungsmitarbeitern noch abwartend bis skeptisch beurteilt wird. Die mit der Doppik-Einführung verbundenen Neuerungen kommen auf einige Verwaltungsmitarbeiter geballt zu. „Bei uns wurde eine neue Finanzsoftware beschafft. Kameralistisch hatten wir bisher mit IVR gearbeitet. Nun fließen unsere Fachdaten problemlos von LÄMMkom über die Einnahmeschnittstelle in das Finanzverfahren der Lübecker Mach AG“, berichtet Verfahrensbetreuerin Christina Kostanowitsch aus dem Bereich „Soziale Sicherung“ des Kreises Segeberg. „An Mach-Software müssen sich natürlich erst mal alle Mitarbeiter gewöhnen, besonders an den Einnahmebereich und die Auswertungen. Wir werden sehen, wenn der Jahresabschluss erfolgt ist, ob eine verbesserte Darstellung der Einnahmen und Ausgaben in den einzelnen Bereichen möglich ist.“

Die Doppikumstellungen im gesamten Kreishaus waren zum Januar 2008 in Segeberg erfolgreich durchgeführt worden. Mit Informationsveranstaltungen und Schulungen wurden die Mitarbeiter bereits ein Jahr im Voraus auf das neue Haushaltsrecht eingestimmt. „Die Anforderungen an die Einnahmeschnittstelle hatten wir mit dem Kreis Stormarn definiert“, berichtet Christina Kostanowitsch über die Vorbereitungen zur Datenübergabe zwischen LÄMMkom und Mach. „Nachdem wir die Haushaltsstellen und Konten geändert hatten, mussten wir nur noch wegen Einzelheiten Rücksprache mit Lämmerzahl halten. Unsere Anfragen wurden dabei schnellstmöglich bearbeitet, deshalb nahm die konkrete Umstellungsphase nur eine begrenzte Zeit in Anspruch.“

Realistische Einschätzung fördert Akzeptanz

Längst gilt die Doppik nicht mehr als Selbstläufer für Qualitätssteigerungen oder Kostensenkungen, sondern vor allem als Steuerungsinstrument, das Führungsentscheidungen unterstützen kann. Unentbehrlich bleibt die Mobilisierung aller Ebenen, wenn die aus der Doppik gewonnen Erkenntnisse zu einer aktiven Umgestaltung von Prozessen und Zuständen vor Ort führen sollen. Die zentrale Vorarbeit besteht in den Kommunen unter anderem in der Entwicklung des Produkthaushaltes, in dem jedes Produkt genau einem Amt zugeordnet ist. Für die Produkte sollen zudem die zugehörigen Erträge und Aufwendungen sowie die Investitionen ausgewiesen werden. Außerdem müssen für jedes Produkt Ziele festgelegt und Kennzahlen definiert werden.

Erst dann kann die konkrete Arbeit zur Datenübergabe aus dem Fachverfahren an das doppische Buchungssystem beginnen. Dafür muss der Anbieter der Finanzsoftware eine Schnittstellenbeschreibung erstellen. Diese kann für verschiedene Kommunen individuell unterschiedlich sein, wenn beispielsweise Kostenträgerinformationen an die Haushaltsstelle angehängt werden. Aufgrund der Beschreibung kann der Anbieter des Fachverfahrens eine Schnittstelle erstellen, die in Zusammenarbeit mit der Kommune auf die Bedürfnisse vor Ort abgestimmt wird.

Datenübernahme aus dem Altsystem

Für die Datenübergabe aus LÄMMkom ans Finanzwesen H + H wurden in der Stadt Neumünster, im Landkreis Osterholz sowie in zahlreichen anderen Kommunen die Schnittstelle XFinanz verwendet. In beiden Kommunen mussten zunächst die alten kameralen und die neuen doppischen Buchungsstellen gegenübergestellt werden. Die Leonberger Geschäftsstelle von Lämmerzahl entwickelte daraufhin eine Umwandlungsdatei, mit dem alte Haushaltsstellen in neue Produktkonten umgesetzt wurden. Nach der Einrichtung einer Testumgebung konnten mithilfe der Datei und einem Importprogramm in den Stammdaten die kameralen Haushaltsstellen mit den doppischen Buchungsstellen überschrieben werden. Mit einem weiteren Programm lasen die Verfahrensbetreuer die alte H + H-Schnittstelle aus und die neue XFinanz-Schnittstelle ein. Schließlich wurden Import- und Exportdateien aus sehr unterschiedlichen Bereichen erstellt und mit der städtischen Kasse abgestimmt. Die endgültigen Einstellungen der Schnittstelle wurden in der Echtdatenbank vorgenommen und Mitte Dezember 2008 endgültig auf die Doppik umgestellt. Der erste Rechnungslauf erfolgte in Neumünster zum Jahresende, in Osterholz Anfang Januar 2009.

Auch im niedersächsischen Neuenkirchen-Vörden bucht man seit dem Januar 2009 doppisch. Ansgar Brockmann, stellvertretender Bürgermeister der Gemeinde, hatte sich mit seinen Mitarbeitern für das Finanzwesen Doppik & more der Kommunalen Datenverarbeitung Oldenburg (KDO) auf Basis von SAP entschieden. Lämmerzahl hat das Kassenverfahren in den vergangenen Monaten über die sogenannte UVNfin-Schnittstelle angebunden. UVNfin bezeichnet dabei das Format, in dem die Daten aus LÄMMkom ausgegeben werden. Sie werden über einen speziellen Finanzsystemintegrator (FSI) der KDO aufbereitet und erst dann in SAP integriert.

Ähnlich wurde auch für die Stadt Dinklage und die Stadt Vechta verfahren. Eine produktive Datenübernahme aus LÄMMkom über die Schnittstelle in SAP ist hier Ende Januar 2009 erfolgt und mit den ersten Zahlungsläufen abgeschlossen worden. Die überarbeitete Schnittstelle lieferte nach den Tests bereits im Dezember 2008 korrekte Daten. „Die Zusammenarbeit verlief sehr gut, weil unsere Ansprechpartner immer erreichbar waren und jederzeit Auskunft geben konnten“, berichtet Stefan Schierholt, verantwortlicher Verfahrensbetreuer der Stadt Vechta, über den Arbeitsprozess. „Als Erstes mussten wir unsere Hilfeempfänger auswerten, dann eine Datei mit den umzuschreibenden Haushaltsstellen erstellen und Geschäftspartner eingeben. Lämmerzahl hat dann das Programm für die Umstellung auf die Sachkonten erstellt, die Schnittstelle importiert und angepasst. In den Tests konnten wir letzte Details verbessern.“

Zieldefinition vor technischer Umsetzung

Bis alle Länder die Haushaltsreform abgeschlossen haben, verbleibt für die Städte, Kreise und Gemeinden je nach Vereinbarung noch Zeit. „Wichtig für uns ist, unseren kommunalen Kunden durch eine reibungslose und zügige Anpassung der Schnittstelle zur Seite zu stehen und in allen Belangen unter die Arme zu greifen“, resümiert Geschäftsführer Jürgen Lämmerzahl seine Erfahrungen aus den bisherigen Umstellungen. „Gerade bei der Mehrbelastung, die die Umstellung mit sich bringt, möchten wir durch schnelle und sorgfältige Arbeit überzeugen und unsere Kunden bei auftretenden Fragestellungen begleiten.“

Dabei muss die inhaltliche Definition der kommunalen Ziele wichtigste Prämisse noch vor der technischen Umsetzung sein, meint Jürgen Lämmerzahl: „Wer mit einem neuen System konkrete Wirkungen erzeugen möchte, sollte nicht bloß die technische Umstellung vollziehen, sondern auch bereit sein, das Projekt von der Zielvorstellung her anzugehen. Um die Realisierung in LÄMMkom kümmern wir uns termingerecht. Die Kommunen sind mit der Aufgabenbewältigung nicht allein.“

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Link: Lämmerzahl

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