Staatliches Innovationsmanagement Verwaltungsmodernisierung aus wissenschaftlicher Perspektive

Autor / Redakteur: Prof. Dr. Utz Schliesky, Direktor des Schleswig-Holsteinischen Landtages und Geschäftsführendes Vors / Manfred Klein

Eines hat die Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie deutlich gemacht: Noch immer tun sich Politik und Verwaltung schwer damit, die komplexen Anforderungen, die eGovernment für die Modernisierung der Verwaltung mit sich bringt, zu bewältigen. Ein Forschungsprogramm des Lorenz-von-Stein-Instituts will dem nun abhelfen.

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( Archiv: Vogel Business Media )

Eine kritische Betrachtung der Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie zeigt, dass die Implementierung neuartiger Verfahrens- und Organisationsmodelle sowie eine Veränderung der Prozessabläufe einschließlich einer IT-Umsetzung eine enorme Herausforderung für die deutsche Verwaltung darstellt.

Die Umsetzungsfrist ist Ende 2009 abgelaufen. Jedoch ist zu erwarten, dass auch die nächsten Jahre von der Implementierung der von der Richtlinie geforderten Strukturen geprägt sein werden. Die in der Konzeptionsphase zum Teil erfolgte Fokussierung auf Einzelaspekte, die mit „Macht“ und politischer Profilierung verbunden sind – vor allem die Diskussion um die Verortung der Einheitlichen Ansprechpartner –, sollte dabei in den Hintergrund treten und durch eine sachorientierte Umsetzung in den betroffenen Verwaltungen abgelöst werden. Insbesondere die Einbindung einer Vielzahl von Akteuren mit unterschiedlichen Rollen wirkte erschwerend und produzierte einen enormen Abstimmungsbedarf. Sachgerechte Entscheidungen wurden insbesondere auch durch die fehlgeleitete Diskussion um das Herkunfts- und Bestimmungslandprinzip, den Charakter als „Megaprojekt“, das Erfordernis einer ressortübergreifenden Koordination, den Föderalismus als Innovationshemmnis im Kontext organisatorischer Entscheidungen, fehlendes Marketing und fehlendes Change Management sowie eine schlechte Informationspolitik der Ministerien, die fehlende Abstimmung mit anderen Projekten (ePersonalausweis, Standardisierungen, Bürgertelefon 115), die Beharrungskräfte, vor allen der Kommunen im Kontext von eGovernment-Gesetzen und einer fehlenden Prozessoptimierung erschwert. Hinzu kommt, dass die Auswirkungen des Wandels der Verwaltungskultur (Übergang zur Netzwerkverwaltung und zu vermehrter Kundenorientierung) von den Beteiligten unterschätzt wurden.

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Erkenntnistransfer

Doch lassen sich diese Erkenntnisse auf andere Innovationsprojekte der deutschen Verwaltung übertragen, die kritischen und Erfolgsfaktoren verallgemeinern? Diese und andere Fragen werden derzeit an einem vom ISPRAT geförderten Projekt des Lorenz-von-Stein-Instituts für Verwaltungswissenschaften in Kiel erforscht. Die Fehler von Innovationsprozessen müssen aus verwaltungs- und rechtswissenschaftlicher Perspektive analysiert werden, um Handlungsempfehlungen für künftige Projekte ableiten zu können und anhand positiver Beispiele Best-Practice-Modelle zu entwerfen. Hinzu kommt eine Betrachtung der künftigen Rolle des Staates, aber auch einer verwaltungswissenschaftlichen Innovationsforschung.

Innovation im Staat meint die Auswirkungen innovativer Technologien auf das bestehende Rechts- und Verwaltungssystem. Staat, Verwaltung und Recht rücken selbst als Objekt der Innovation in den Mittelpunkt. Primär wird es sich um prozessbezogene Innovationen handeln, also Veränderungen von Verfahren und Organisation als Grunddeterminanten staatlichen Handelns. Inhaltlich geht es um die laufende Ausrichtung des administrativen Systems an veränderten Umweltbedingungen, also die stetige Weiterentwicklung von Handlungsinstrumenten der Verwaltung zur optimierten Erledigung von Sachaufgaben.

So zeichnen sich in vielen Bereichen angesichts der überkommenen Strukturen gravierende Probleme und vermehrter Handlungsbedarf ab. Als besondere Herausforderung kann aufgrund ihres Querschnittscharakters die Einführung von IuK-Technologien in der Verwaltung gelten. Zu nennen sind, ohne Anspruch auf Vollständigkeit oder Repräsentativität: Art. 91c Grundgesetz und die mit der Steuerung eines bund- und länderübergreifenden Koppelnetzes einhergehenden Rechtsfragen, das vom Bundesverfassungsgericht kreierte IT-Grundrecht, die Fortentwicklung überkommener Rechtsinstitute im Kontext der zunehmenden Virtualisierung zahlreicher Lebensbereiche (eDaseinsvorsorge), One-Stop- und eGovernment als prozess- und ablaufbezogene Innovationen und Übertragung betriebswirtschaftlicher Konzepte in die Öffentliche Verwaltung sowie Shared Services Center, perspektivisch im Kontext künftiger Möglichkeiten der IuK-Technologien auch das Cloud Computing.

Insbesondere Projekte, die mit dem Einsatz der IuK-Technologie verbunden sind, zeigen, dass die Bewältigung komplexer Modernisierungsprojekte in der Öffentlichen Verwaltung eine umsichtige Steuerung erforderlich macht. Um eine strategische und gleichzeitig vorausschauende Modernisierungsplanung zu erreichen, bedarf es in einem ersten Schritt einer eingehenden Defizitanalyse, einer vergleichenden Reformbetrachtung und politisch-administrativer Konzeptionen sowie vor allem einer Koordinierung der Reformanstrengungen verschiedener Einheiten. Um die konkreten Ziele zu definieren, zu erkennen und die Erreichung während des Reformkonzepts zu überwachen, ist ein staatliches Innovationsmanagement notwendig.

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Juristen als Bremser?

Staatliche Innovationen können sich dabei zwar auf vielfältige Weise vollziehen, es sind jedoch auch Instrumente, Akteure und Mechanismen erkennbar, die in regelmäßiger Folge wiederkehren oder allen genannten Vorhaben immanent oder an allen Vorhaben mit den ihnen jeweils spezifischen Interessen beteiligt sind. Erschwerende und erleichternde Mechanismen sind insbesondere das Erfordernis politischer Profilierung, die Beharrungskräfte einzelner Beteiligter, das Ressortprinzip, das Fehlen geeigneter Anreizsysteme und sachgerechter Mechanismen zum Umgang mit einer Veränderung der Verwaltungskultur, zum Teil die aus einer ausufernden externen Beratung resultierenden Defizite in der Verwaltung selbst sowie die (vermeintliche) Unvereinbarkeit der ökonomischen und staatspolitischen Rationalität.

Die an Innovationsprozessen beteiligten Akteure verfolgen jeweils unterschiedliche Interessen, die strukturiert zu einem schonenden Ausgleich gebracht werden müssen. Dies gilt für den gesamten Prozess vom Innovationsbewusstsein über eine Defizitanalyse, eine strategische Modernisierungsplanung, die operative Umsetzung und Steuerung des konkreten Veränderungsprozesses einschließlich eines Change Managements sowie eine Ergebniskontrolle und Evaluation bis zur eventuell erforderlichen Nachsteuerung und Revision. Als wesentliche Akteure staatlicher Innovationsprozesse sind zu nennen: Politik, Verwaltung, Unternehmensberatungen und IT-Firmen sowie wissenschaftliche Forschungseinrichtungen. Dabei muss eine Gesamtbilanz der Rolle der Wissenschaft eher enttäuschend ausfallen; dies gilt für Rechts-, Politik-, Wirtschafts- und Verwaltungswissenschaften gleichermaßen, wissenschaftliche Bewertungen erfolgen meist nur reaktiv und mit zum Teil großer Zeitverzögerung. Besonders problematisch erscheint die verengte Problembehandlung in den Rechtswissenschaften, die Juristen heute bei Reformvorhaben regelmäßig vorschnell in die Rolle von Bremsern bringt. Juristen sind somit oftmals nicht in der Lage oder nicht willens, die Rolle des (staatlichen) Innovationsmanagers zu übernehmen, sodass diese meist wirtschaftswissenschaftlich ausgebildeten Beratern zufällt. Parallel zur Erarbeitung der rechtlichen Fragestellungen und deren Zusammenfassung, Analyse und Bewertung in Form eines Leitfadens wurde daher an der Kieler Universität erstmals eine Vorlesung über das „Recht der staatlichen Innovationen“ angeboten. Ziel ist es, jungen Juristen die vernachlässigten verwaltungswissenschaftlichen Kenntnisse für die Übernahme von Führungsaufgaben zu vermitteln.

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