eGovernment-Interview Transformation im Public Sector statt Baustellendschungel

Redakteur: Manfred Klein

Der Öffentliche Sektor befindet sich in einem tiefgreifenden Umbruch. Angesichts knapper werdender Ressourcen sowie steigender Anforderungen und neuer Rahmenbedingungen stehen viele tradierte Strukturen auf dem Prüfstand. In diesem Zusammenhang wird das Modernisierungspotenzial, das in der modernen Informationstechnologie (IT) liegt, grundsätzlich anerkannt.

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( Archiv: Vogel Business Media )

Entsprechend verbinden sich mit der Einführung neuer IT-Großprojekte nicht selten weitreichende Hoffnungen. Der IT wird manchmal eine fast magische Fähigkeit zugetraut, die Behörden wirtschaftlicher und effektiver zu machen. Doch oft bleiben die Hoffnungen unerfüllt.

Herr Zink, zahlreiche IT-Projekte in der Öffentlichen Verwaltung scheitern. Ursache ist meist ein ungenügendes Projektmanagement. Sie glauben, bestimmte Handlungsfelder identifiziert zu haben, deren Beachtung zu einer größeren Erfolgswahrscheinlichkeit führen soll. Welche sind das?

Zink: In unseren Projekteinsätzen stoßen wir immer wieder auf eine Reihe ähnlicher Themen, die für den Erfolg des jeweiligen Vorhabens von besonderer Bedeutung sind. Zusammengenommen ergeben sie eine Liste von sieben Handlungsfeldern. Diese sind Anforderungen an ein erfolgreiches Programm-Design und sollten klar beantwortet sein. Denn der Preis für ein vorschnelles Abhaken oder Beiseiteschieben dieser vermeintlich intuitiven Aufgaben besteht leider häufig darin, dass Projekte mühsam angepasst werden müssen – bis hin zu einem „Reset“ – und Zeit- sowie Budgetplanungen deutlich verfehlt werden.

Konkret zu fragen ist bei einem Programm-Design, inwiefern erstens spezifische Ziele vorhanden sind, in einen geordneten Zusammenhang gestellt und auch tatsächlich messbar gemacht wurden. Zweitens ist eine langfristige Perspektive erforderlich, vor allem eine Einbettung des Programms in die Organisationsentwicklung der Behörde. Drittens sollte unter der Maßgabe eines möglichst effizienten Mitteleinsatzes auch eine Strategie zur Kostenminimierung definiert sein.

Gerade in den Bereichen Betrieb, Lizenzeinkauf, Entwicklung und Support können bei bewusstem Zuschnitt substanzielle Summen eingespart werden. Viertens sollte die eigene Leistungstiefe nach Maß beurteilt werden. Mit PPP-Modellen oder auch gezieltem Einkauf, gegebenenfalls auch mit Ausgründungen, lässt sich zusätzliche Flexibilität erzielen. Wichtig ist zudem, dass eine gesamthafte Strategie verfolgt wird.

Diese sollte vier Kerndimensionen adressieren: IT-Landschaft und Verfahren, Infrastruktur und Technologie, Organisation und Personal sowie Steuerung und Prozesse. Weiterhin, sechstens, ist es erforderlich, dass schon von Beginn an eine realistische Wirtschaftlichkeitsberechnung angestellt wird. Nicht jede Neuerung ist eine gute Neuerung und führt zwangsläufig zu verbesserter Wirtschaftlichkeit. Für Return-On-Investment-Rechnungen gibt es verschiedenen Kalkulationsmethoden.

Wichtig ist, dass verschiedene Optionen, einschließlich der Beibehaltung des Status quo, quantifiziert und Investitionsentscheidungen kaufmännisch abgewogen werden. Schließlich ist siebtens eine konsistente Planung mitsamt entsprechendem Management notwendig. Obwohl es bei der Mehrzahl der IT-Projekte fast zwangsläufig zu Planungsanpassungen kommt und nicht jedes Detail im Voraus erahnt werden kann, so ist doch eine Masterplan-Perspektive zu jedem Zeitpunkt unerlässlich.

Häufig entwickeln Einzelbaustellen gerade aufgrund mangelnder Gesamtsicht eine Eigenentwicklung, die nicht mehr zum Programm passt und damit den Gesamtfortschritt gefährdet und unnötig Ressourcen verschlingt.

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Bei dieser Auflistung kommt einem Vieles bekannt vor. Was unterscheidet den Ansatz von Booz & Company von vergleichbaren Vorgehensweisen?

Zink: Dazu möchte ich drei Aspekte herausstellen. Zunächst erheben wir keinesfalls den Anspruch, ein präskriptives Vorgehensschema vorzulegen. Die konkreten Ziele und Akzentsetzungen sind für das jeweilige Vorhaben individuell zu entwickeln. Insofern sind die Handlungsfelder als eine Art Checkliste zu verstehen.

Sie verhindert, dass Wichtiges nicht vergessen wird, gibt aber noch keine Antwort zur Art der Ausgestaltung im Einzelfall. Ein weiterer wichtiger Aspekt ist, dass wir mit diesem Ansatz ein holistisches Vorgehen befürworten. Allzu häufig werden IT-Strategien auf Einzelfragen beschränkt, zum Beispiel auf Open Source. Dabei blenden sie wesentliche fachliche oder strukturelle Rahmenbedingungen aus und lassen die Einbettung in die Organisationsentwicklung vermissen.

Einen dritten wesentlichen Aspekt sehe ich darin, dass wir – aus guter Erfahrung – die Bedeutung von effektiver Planung und Steuerung unterstreichen. Selbst die besten und effizientesten Lösungen können im Gesamtkontext suboptimal und teuer sein, wenn ihre Abhängigkeiten nicht ausreichend bedacht und konsequent im Blick behalten werden.

Bei der Planung von IT-Projekten schlagen Sie und Ihre Mitautoren eine modulare Vorgehensweise vor. Was ist darunter zu verstehen?

Zink: Für die Strategieentwicklung schlagen wir vor, vier Kerndimensionen systematisch anzugehen. „Bottom-up“ sollten zunächst die IT-Landschaft und die Fachverfahren erhoben und mit einer Soll-Prozessmodellierung in einen Bebauungsplan überführt werden. Flankierend ist die Definition klarer Architekturprinzipien und Standards erforderlich.

Ebenfalls „bottom-up“ sind die IT-Kapazitäten zu ermitteln und im Hinblick auf künftige Bedarfe kritisch auf Konsolidierungsmöglichkeiten oder auch Ausbaubedarfe zu prüfen. „Top-down“ sollte das zukünftige Organisationsmodell bestimmt werden, wobei es nicht zuletzt um die Frage zentraler versus dezentraler Zuständigkeiten sowie die Leistungstiefe und die Dimensionierung der Organisation geht. Parallel dazu sind Implikationen für den Personaleinsatz, einschließlich Change Management, zu bestimmen.

In der vierten Dimension Steuerung und Prozesse ist die künftige IT-Governance zu entwerfen, nicht zuletzt die Ausgestaltung des Programm-Management-Prozesses selbst. Der „Gated Review Process“ des britischen Office for Government Commerce (OGC) etwa liefert dazu ein sehr gutes, hier jedoch kaum bekanntes Prozess-Schema.

Was ist bei der Festlegung der von Ihnen angesprochenen langfristigen Perspektive zu beachten?

Zink: Zahlreiche Trends prägen den zukünftigen IT-Einsatz. Dazu gehören etwa eine stärkere Virtualisierung, die Notwendigkeit übergreifenden „Kanalmanagements“, die zunehmende Relevanz IT-gestützten Wissensmanagements, die wachsende Bedeutung offener Standards, aber auch ein Mangel an qualifiziertem IT-Personal. Vor diesem Hintergrund sollte eine langfristige Perspektive eine klare Position zur angestrebten Leistungstiefe aufzeigen. Für die Bereitstellung ist zudem das Pendel zwischen zentralen und dezentralen Services, das häufig eine Entscheidung zugunsten stärkerer Effizienz oder Wirksamkeit impliziert, einzustellen.

Angesichts der angeführten Trends wird deutlich, dass dabei mancher Zielkonflikt im Idealfall an Schärfe verliert, auflösen lassen sich jedoch nicht alle. Daher bleiben bewusste Priorisierungen notwendig.

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Immer wieder ein Thema, die Vergütungsstrukturen im Öffentlichen Sektor, die mit den Verdienstmöglichkeiten in der Privatwirtschaft nicht Schritt halten können. Sie empfehlen als Gegenmittel Public Private Partnerships zur Umsetzung von IT-Projekten. Allerdings fehlen dazu immer noch in vielen Fällen die rechtlichen Möglichkeiten der Umsetzung. Wie lassen sich diese also realisieren, und welche Vorteile haben Verwaltungen von solchen Konstruktionen – wenn sie denn doch zustande kommen?

Zink: Es gibt sehr verschiedene PPP-Modelle, darunter zum Beispiel eine reine Betriebskonzession (bei verbleibender öffentlicher Eigentümerschaft) oder aber ein gemischtwirtschaftliches Unternehmen (Kooperationsmodell). Dabei ergeben sich jeweils sehr eigene Rahmenbedingungen.

Den deutlichsten Vorteil erkennen wir, wenn es über die Betriebsführung auch zu einer institutionellen Einbindung des privaten Partners kommt. In diesem Fall ergibt sich die größte Überschneidungsmenge strategischer Interessen am Erfolg der gemeinsamen Unternehmung und das Risiko gegenläufiger Anreize wird minimiert.

Richtig ist, dass solche Modelle sehr anspruchsvoll in der Umsetzung sind. Und richtig ist auch, dass PPPs mit vielen Negativbeispielen, ob im kommunalen Bereich durch Cross-Border-Leasing-Geschäfte, bei Großvorhaben der Bundeswehr oder beim ausgelagerten Betrieb von Infrastrukturkomponenten in Misskredit geraten sind. Dennoch gibt es auch Erfolgsbeispiele, einschließlich einiger Public Public Partnerships (etwa Dataport).

Erforderlich bleiben klare Vertragsbeziehungen mit einem möglichst belastbaren wirtschaftlichen Interesse am gemeinsamen Erfolg sowie einer stimmigen Regelung der Service-Beziehungen.

Sie schlagen eine zentrale und umfassende Planung von IT-Projekten vor. Noch genießt in den Führungsetagen vieler Verwaltungen die Informationstechnologie nicht jenen Status, der ihr zukommt. Entsprechend wird das von ihnen vorgeschlagene Planungskonzept auf wenig Gegenliebe stoßen. In großen Behörden erschweren zudem Ressorthoheiten die Planung. Wie soll damit umgegangen werden?

Zink: In der Tat wird die IT in vielen öffentlichen Einrichtungen noch als nachrangige Funktion bewertet. Während immer mehr Unternehmen ihre IT als einen Kernbestandteil der Wertschöpfungskette sehen und CIOs Teil des Vorstands sind, fristet die IT in so manchen Behörden noch ein Schattendasein. Gerade in der oben angeführten Verbindung von Organisationsentwicklung und IT kann jedoch ein Schlüssel liegen.

Technologie ist ein Kerntreiber der Verwaltungsreform. Eine größere Reform ohne IT wird ebenso scheitern wie eine IT-Modernisierung nach dem Motto: l’art pour l’art. Gefragt ist ein umfassendes Verständnis, das Technologie für eine andere Funktionsweise einsetzt als die Aufbau- und Ablauflogik einer herkömmlichen Behörde nach Fayol’schem Muster. Wissensmanagement quer über die Organisation, dezentrale Verfügbarkeit und Bearbeitung relevanter Daten sowie partizipative Weiterentwicklung der eigenen Prozesse sind Kernherausforderungen auf diesem Weg – eine effiziente sowie nach Innen und Außen serviceorientierte Öffentliche Verwaltung das Ziel.

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