Software-Entwicklung Staatswirtschaft oder Privatwirtschaft?

Autor / Redakteur: Dr. Pablo Mentzinis / Gerald Viola

In Deutschland besteht ein ordnungspolitischer Grundkonsens, weite Teile der sogenannten Daseinsvorsorge – wie Rundfunk, Telekommunikation oder die Energieversorgung – in private Hände zu legen und auch dort zu belassen. Ausdrückliche Regelungen über die Grenzen der erwerbswirtschaftlichen Betätigung der Öffentlichen Hand finden sich etwa in den Gemeindeordnungen: Demnach ist die erwerbswirtschaftliche Betätigung der Kommune nur zulässig, wenn der beabsichtigte Zweck nicht ebenso gut und wirtschaftlich durch ein anderes (ein privatwirtschaftliches Unternehmen) erfüllt wird oder erfüllt werden kann.

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( Archiv: Vogel Business Media )

Weit über den Bereich der konkret betroffenen kommunalen Behörden und Verwaltungen hinaus wird dadurch eine grundlegende ordnungspolitische Wertung unserer Rechtsordnung deutlich: Die Verwaltung soll verwalten und ihre Aufgaben mit Steuermitteln erfüllen. Eine weitere erwerbswirtschaftliche Betätigung muss aber die Ausnahme von der Regel bleiben.

Ordnungspolitischer Rahmen

Diese grundlegende ordnungspolitische Vermutung zugunsten der Privatwirtschaft gilt aber nur noch eingeschränkt für die informations- und telekommunikationstechnischen Dienstleistungen (ITK-Dienstleistungen), denn diese Aufgaben werden immer häufiger in Form von Eigenrealisierungen durch Behörden, Einrichtungen oder Abteilungen innerhalb der Öffentlichen Verwaltung erbracht. Mehr noch: Die Öffentliche Hand geht verstärkt dazu über, IT-Integrations-, Beratungs- und sonstigen Dienstleistungen – auch im Wettbewerb zu privatwirtschaftlichen Lösungen – anzubieten.

Eigenentwicklungen sind unwirtschaftlich

Bund, Länder und selbst Kommunen oder kommunale Einrichtungen sowie Zweckverbände entwickeln eigene Softwareprodukte, etwa zum Content Management oder zum Dokumentenmanagement. Private Anbieter kommen daher hier nicht mehr zum Zug, obwohl sie vergleichbare Lösungen und Produkte anbieten.

Sind spezifische Lösung für Behörden erforderlich?

Zugunsten der öffentlichen Eigenentwicklungen wird zumeist ins Feld geführt, dass die speziellen öffentlichen und hoheitlichen Aufgabenstellungen zum einen spezifische Lösungen erfordern und aufgrund der besonderen Sicherheitsanforderungen nur behördeneigene Lösungen in Betracht kommen könnten.

Für einige bestimmte, eng umgrenzte Aufgabenstellungen, die tatsächlich hochsensible vertrauliche Informationen betreffen, ist diese Argumentation nachvollziehbar; der bei weitem größere Teil der Eigenentwicklungen entspricht diesen Anforderungen aber nicht. Vielmehr erstellen und vertreiben Öffentliche Einrichtungen Softwarelösungen, die den rein privatwirtschaftlichen Lösungen in funktionaler Hinsicht entsprechen.

Wettbewerbsvorteile durch Rechtsform

Viele dieser Einrichtungen bieten ihre Leistungen als Anstalten des Öffentlichen Rechts an. Hiermit gehen die für Anstalten des öffentlichen Rechts typischen Privilegierungen einher wie die Anstaltslast, wonach der Anstaltsträger, also das Bundesland, für Ausfälle seiner Anstalt geradestehen muss. Selbst wenn diese Gewährträgerhaftung im Einzelfall nicht bestehen sollte, wird jedenfalls die Bonität des Geschäftspartners „öffentliche Anstalt“ besser bewertet werden als die Bonität einer privaten „GmbH“. Es überrascht daher nicht, dass viele Öffentlichen Einrichtungen im Internet mit ihrer Rechtsform werben, um diesen Wettbewerbsvorteil zu nutzen.

Wettbewerbsvorteile bei öffentlichen Ausschreibungen

Auch in öffentlichen Ausschreibungen bewerben sich öffentliche ITK-Dienstleister – erfolgreich. Grundsätzlich ist der Umstand, dass öffentliche ITK-Dienstleister so wettbewerbsfähig sind, dass diese sich in öffentlichen Ausschreibungen gegen privatwirtschaftliche Unternehmen durchsetzen können eine gute Botschaft, denn hieraus kann gefolgert werden, dass der Öffentliche Sektor wettbewerbsfähig ist.

Leider besteht zwischen öffentlichen und privaten Dienstleistern bei öffentlichen Ausschreibungen aber keine Chancengleichheit. Für den öffentlichen Auftraggeber, der einen leistungsfähigen und finanzkräftigen Geschäftspartner sucht, dürfte die Absicherung durch eine Anstalt des öffentlichen Rechts und damit durch den potenziellen Rückgriff auf öffentliche Steuermittel ein wichtiger Faktor bei der Wahl seines Auftragnehmers sein. Demgegenüber sind private Unternehmen als Auftragnehmer gezwungen, über Bürgschaften ausreichende Sicherheiten für den Auftraggeber zu schaffen. Die Gebühren für entsprechende Bürgschaften verteuern entsprechende private Softwareprodukte. Schließlich können öffentliche Dienstleister Leistungen zu Tagessätzen anbieten, die durch mittelbare (Gehaltsgefüge des öffentlichen Dienstes) und unmittelbare (nicht vollkostendeckende Kalkulationen) Subventionen unter den Marktpreisen bleiben können.

Eigenrealisierungen gefährden Exportchancen für Software

Durch Eigenrealisierungen werden die Exportchancen gerade für nationale Anbieter von eGovernment-Software-Lösungen gefährdet. Denn zum einen bricht die inländische Nachfrage weg und überdies aber auch Referenzen für das mögliche Exportgeschäft. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie engagiert sich bei der Initiative Media@Komm Transfer, um den Transfer erfolgreicher kommunaler eGovernment-Lösungen im Ausland zu begleiten; unbeachtet dessen wird das bestehende Exportgeschäft durch Eigenrealisierungen der Öffentlichen Hand und insbesondere durch das sogenannte Drittgeschäft zunehmend gefährdet.

Kompetente öffentliche Auftraggeber erforderlich

Zu Recht wird von öffentlicher Seite darauf hingewiesen, dass die Komplexität von IT-Projekten auch hinreichend kompetente Auftraggeber erfordert. Aus Sicht der IT-Wirtschaft ist es mehr als wünschenswert, Partner zu haben, die die Chancen aber auch die Risiken von IT-Projekten realistisch einschätzen können. Die notwendige Kompetenz kann einerseits projektbezogen durch entsprechende externe Berater eingekauft werden oder bei einem entsprechend hohen und kontinuierlichen Bedarf auch behördenintern aufgebaut werden. Die Grenzen sind fließend, klar dürfte aber sein, dass für strategische Aufgaben deutlich weniger Personal erforderlich ist als für operative Aufgaben. Benötigt werden kompetente öffentliche Auftraggeber, keine kompetenten öffentlichen Auftragnehmer.

Aufgabenkritik muss ernst genommen werden

Im Regierungsprogramm „Zukunftsorientierte Verwaltung durch Innovationen“ vom September 2006 hat die Bundesregierung die Bedeutung einer regelmäßigen und nachhaltigen Aufgabenkritik unterstrichen. Diese Aufgabenkritik muss auch und gerade bei neuen Aufgabengebieten greifen und klären, ob neue Aufgaben tatsächlich von der Öffentlichen Hand erbracht werden müssen. Nicht alles, was der Staat will und kann, muss er auch machen. Entsprechende Rahmenbedingungen bestehen auf vielen Ebenen, etwa auch für öffentliche Anstalten. Vielmehr ist wirtschaftliches staatliches Handeln grundsätzlich subsidiär und soll nur dort Impulse – etwa durch Forschungsförderung oder öffentliche Aufträge geben – wo sich ohne eine entsprechende Förderung noch kein Markt entwickeln kann.

(ID:2007014)