NEGZ-Studie, Teil 2 Runderneuerte eGovernment-Gesetze

Autor / Redakteur: Prof. Dr. Wilfried Bernhardt, Staatssekretär und CIO a. D. / Manfred Klein

Im ersten Teil seines Beitrags hat unser Autor vor allem den Status quo unter die Lupe genommen. Im zweiten Teil widmet sich Wilfried Bernhardt nun den alten und neuen Baustellen im eGovernment und zeigt, wo nachgebessert werden muss.

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NEGZ-Studie offenbart Potenziale für eine stärkere Vereinheitlichung im eGovernment
NEGZ-Studie offenbart Potenziale für eine stärkere Vereinheitlichung im eGovernment
(© Sikov – stock.adobe.com)

Eine Förderung elektronischer Kommunikation, vor allem in Verbindung mit einer für die Verwaltungskunden wesentlich beschleunigten und effektivere Erbringung von Verwaltungsleistungen, ist auf eine umfassende verwaltungsinterne Digitalisierung angewiesen. Die rechtlichen Regelungen in den eGovernment-Gesetzen zur Einführung der elektronischen Akte sind mit noch zu vielen Vorbehalten versehen, die den Verantwortlichen die Möglichkeit geben, die Digitalisierung hinauszuzögern. Daher sollten die Ausnahmen von der Pflicht zur Führung elektronischer Akten genauso wie Haushaltsvorbehalte gestrichen werden.

Zumindest ist die Verwaltung zu zwingen, in bestimmten Zeitabständen Rechenschaft darüber abzulegen, ob der Grund der Unwirtschaftlichkeit weiterhin der ­Einführung der eAkte entgegengehalten werden kann. Ein im Gesetz verankertes Recht auf elektronische Sachstandsabfragen erhöht den Druck auf die Verwaltung, tatsächlich die verwaltungsinterne Digitalisierung voranzutreiben, weil ansonsten solche Abfragen kaum realisierbar sind. Die Formulierung der Anforderungen an den Scanprozess in den eGovernment-Gesetzen sollten einerseits dazu dienen, die Beweisqualität der (elektronischen) Akte an denjenigen des Papiers anzugleichen und insoweit an den Scanvorschriften auszurichten.

Andererseits dürfen nicht überhöhte Anforderungen an den Scanprozess diesen unwirtschaftlich erscheinen lassen. Ebenso ist zu empfehlen, auch Regelungen für die Umwandlung der elektronischen Formate zu treffen, um Rechtsunsicherheiten im Hinblick auf den Beweiswert des umgewandelten elektronischen Formats zu verhindern. Im Hinblick auf die unterschiedliche (digitale) Ausgangssituation der Nutzer von eGovernment ist es zu empfehlen, ihnen ein Wahlrecht bei der Art und Weise der Akteneinsichtnahme einzuräumen.

IT-Sicherheit und ­Datenschutz

Ein Themenkomplex, der immer stärkere Bedeutung erhält, ist die Verankerung der IT-Sicherheit und des Datenschutzes. Die IT-Sicherheit wird immer stärker bedroht. Da Cyberangriffe nicht an Landesgrenzen enden, ist es wünschenswert, möglichst einheitliche Datensicherheitsstandards und Maßnahmenstrukturen in den Ländern gesetzlich festzuschreiben. Dem tragen derzeit die Landesregelungen nicht Rechnung; vielmehr gewichten die Länder die IT-Sicherheit in unterschiedlicher Weise, was sich am Umfang der Regelungen zeigt. Ferner wäre eine bundesweit homogenisierte Struktur der für die IT-Sicherheit zuständigen Behörden in den Ländern anzustreben.

Die Anforderungen an den Datenschutz im digitalen Verwaltungshandeln ergeben sich weitgehend aus der Europäischen Datenschutzgrundverordnung (DSGVO), die unmittelbar anwendbar ist und keiner nationalen „Wiederholung“ bedarf. Insoweit sind ältere eGovernment-Gesetze aus der Zeit vor der DSGVO zu bereinigen. Weil aber die DSGVO teilweise nationale Spielräume für gesetzliche Konkretisierungen vorsieht, sind ergänzende (und möglichst einheitliche) Länderregelungen in den zu schaffen (teilweise wurden sie schon in Kraft gesetzt), ohne dabei Vorgaben der DSGVO zu widersprechen.

Open Data, Transparenz und Zugänglichkeit

Wichtiger Regelungsgegenstand der meisten eGovernment-Gesetze ist die Verpflichtung staatlicher Stellen auf die Bereitstellung von offenen Verwaltungsdaten. Eine solche Festlegung auf das Open Data-Prinzip erfüllt mehrere Funktionen: Offene Daten bieten große Potenziale für Mehrwertdienste und demokratische Prozesse, machen das Verwaltungshandeln auch transparenter.

Jüngst hat der Bundesgesetzgeber mit dem Gesetz zur Änderung des eGovernment-Gesetzes und zur Einführung des Gesetzes für die Nutzung von Daten des öffentlichen Sektors (BGBl I 2021,2941) die Verpflichtungen ausgeweitet, allerdings werden wieder – wie bereits durch das EGovG in der bisherigen Fassung – Ansprüche der Bürger auf Einhaltung des Open-Data-Grundsatzes explizit ausgeschlossen. Ohne solche verbrieften Ansprüche droht allerdings, dass die Verwaltungen die gesetzlichen Pflichten nicht genügend ernst nehmen. Vorbildlich ist demgegenüber der mit § 12a EGovG (Bund) fast wortgleiche § 16a EGovG NWR , der auf den Satz „ Ein Anspruch auf die Bereitstellung dieser Daten wird hierdurch nicht begründet“ verzichtet und damit die eventuelle Geltung eines subjektiven Rechts von Bürgerinnen und Bürgern offenhält.

Wichtig ist ferner, dass der Staat auch dort digital transparent erscheint, wo es um die Veröffentlichung von Bekanntmachungen und Normen geht. Oft schließen die eGovernment-Gesetze ausdrücklich die elektronische Verkündung von Gesetzen aus, weil hierfür eine Anpassung des Verfassungstextes für erforderlich gehalten wird, der Mut aber für die Vorlage einer Verfassungsergänzung fehlt. Dabei könnte die elektronische Verkündung von Gesetzen die authentische, digitale Kenntnisnahme von der Rechtsordnung verbessern. Hier sollte man sich an den Ländern orientieren (wie etwa Brandenburg, Bremen, Hessen und Saarland), die die Papierverkündung durch eine elektronische Gesetzesverkündung bereits ersetzt haben.

Schließlich sollte sich unter dem Stichwort „Open Government“ gerade angesichts der verbesserten technischen Möglichkeiten eine Einbeziehung von Bürgern in die Willensbildung der Verwaltung auch in den eGovernment-Gesetzen widerspiegeln. Eine ausdrückliche verpflichtende Regelung zur digitalen Öffentlichkeitsbeteiligung ist zu empfehlen, wie dies etwa Berlin, Bremen, Sachsen-Anhalt ,Nordrhein-Westfahlen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen-Anhalt und Thüringen in ihren eGovernment-Gesetzen vorgesehen haben.

Effizienz und ­Nachhaltigkeit

Oft enthalten die eGovernment-Gesetze die Verpflichtung, „Verwaltungsabläufe, die erstmals zu wesentlichen Teilen elektronisch unterstützt werden, vor Einführung der informationstechnischen Systeme unter Nutzung gängiger Methoden (zu) dokumentieren, analysieren und optimieren“ (so etwa § 9 EGovG Bund). Die Regelungen enthalten allerdings teilweise unterschiedliche Formulierungen und Einschränkungen (z.B. im Falle mangelnder Wirtschaftlichkeit) und adressieren zumeist auch nicht die kommunale Ebene.

Noch nicht allen Gesetzestexten liegt die Erkenntnis zugrunde, dass nur eine Verfahrensoptimierung vor der Digitalisierung davor bewahren kann, Unzulänglichkeiten der analogen Verwaltungstätigkeit mit überbordend bürokratischen Regelungen in digitalisierter Form zu übernehmen. Die Verfahrensoptimierung soll auch dazu dienen, den eGovernment-Nutzern die Möglichkeit zur Verfahrensstandabfrage zu geben. So sieht der geänderte § 12 Abs. 2 EGovG NRW vor: „Dabei sollen sie im Interesse der Verfahrensbeteiligten die Abläufe so gestalten, dass Informationen zum Verfahrensstand und zum weiteren Verfahren sowie die Kontaktinformationen der zum Zeitpunkt der Anfrage zuständigen Ansprechstelle auf elektronischem Wege abgerufen werden können“.

Gesetzliche Regelungen der Verfahrensoptimierungen sollten allerdings ein möglichst konkretes gesetzliches Ziel benennen. Sinnvoll erscheint es in diesem Zusammenhang auch, in eGovernment-Gesetzen Verpflichtungen aufzunehmen, bei der Vorbereitung insbesondere neu geplanter Gesetze deren Digitalisierungstauglichkeit zu prüfen. Technische Detailregelungen zur Umsetzung von eGovernment sollten nicht im Gesetzestext selbst verankert, vielmehr sollten Verordnungsermächtigungen die Exekutive befähigen, schnell auf neuere Anforderungen zu reagieren.

Die IT-Steuerung über die Verwaltungsebenen hinweg ist in einem föderal verfassten Staat von erheblicher Bedeutung für das Gelingen der gesamten Verwaltungsdigitalisierung. Hierzu gehören klare Regeln über die Verbindlichkeit von Entscheidungen der Koordinierungsgremien. Trotz Verankerung im IT-Staatsvertrag von Bund und Ländern bleibt teilweise die Verbindlichkeit der Beschlüsse des IT-Planungsrats unklar. Dies sollte – wie in den eGovernment-­Gesetzen der Länder Baden-Württemberg, Brandenburg, Bremen, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt, Saarland, Sachsen, Schleswig-Holstein und Thüringen – zumindest im Wege einer „Durchleitungsnorm“ klargestellt werden. Daneben erscheint es sinnvoll, eine spezifische Verantwortung für Umsetzungsmaßnahmen (IT-Beauftragte, IT-Kooperationsrat) festzulegen.

Mit der Technologie Schritt halten

eGovernment-Gesetze sind nicht „für die Ewigkeit“ gemacht. Zahleiche Novellierungen von Bund und Ländern seit 2009 zeigen, dass Gesetze ihre steuernde Kraft nur behalten können, wenn die Dynamik der IT-Entwicklung in die Gesetzgebung einfließt. Evaluierungen­ der eGovernment-Gesetze können Chancen und Herausforderungen bei der Umsetzung der bestehenden gesetzlichen Vorschriften sowie rechtlichen Anpassungsbedarf aufzeigen. Die Intervalle dieser Evaluierungen sollten allerdings nicht zu kurz bemessen und ausdrücklich in den eGovernment-Gesetzen niedergelegt sein.

Zusammenfassung

Die NEGZ-Studie „E-Government-Gesetzgebung in Bund und Ländern und Best-Practices-Leitlinie“ zeigt die Potenziale für eine stärkere Vereinheitlichung der normativen Maßgaben für eGovernment im Sinne einer Orientierung an Best Practice-Beispielen auf. Geringen Unterschieden etwa in den gesetzlichen Regelungen zur elektronischen Aktenführung, bei den elektronischen Bezahlmöglichkeiten oder dem Datenschutz stehen erhebliche Divergenzen im Anwendungsbereich der eGovernment-Gesetze, bei den digitalen schriftformersetzenden Zugängen zur Verwaltung, den digitalen Verfahrensansprüchen, den Open-Data-Regelungen, IT-Sicherheitsvorschriften- und strukturen oder bei der Zusammensetzung und den Kompetenzen der (Landes-) Koordinierungsinstitutionen gegenüber. Da die IT ein enormes, dynamisches Entwicklungspotential aufweist, kann die eGovernment-Gesetzgebung ihre steuernde Kraft nur entfalten, indem sie sich an die modernen Anforderungen anpasst. Dies darf jedoch nicht dazu führen, dass sich die Ländergrenzen als neue (rechtliche) Barrieren für eGovernment in Deutschland darstellen. Ziel des Onlinezugangsgesetzes war es, für mehr Einheitlichkeit und Zusammenarbeit bei der Verwaltungsdigitalisierung zu sorgen.

Den ersten Teil des Beitrags können Sie hier lesen.

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