Baden-Württemberg Rechnungshof fordert längst überfällige Reformen ein

Redakteur: Manfred Klein

Üblicherweise geht man in Baden-Württemberg bei eGovernment unaufgeregt auf zur Sache. Das mag eine Mentalitätsfrage sein, ist aber wohl auch dem Umstand geschuldet, dass man zu den eGovernment-Pionieren Deutschlands zählt. Nun aber ist das Land gleich in mehrfacher Hinsicht aufgefallen. So hat der Rechnungshof dringend eine Konsolidierung der IuK-Strategie angemahnt.

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Darüber hinaus sollen die PCs der Landesverwaltung mit einem „Trojaner-Sensor“ gegen unberechtigte Zugriffe von außen geschützt werden (eGovernment Computing berichtete) und das Standardwerk zur Einführung von eGovernment im Land, die „Standards des eGovernment-Konzepts in Baden-Württemberg“ ist in einer Neuauflage erschienen.

Rechnungshof: „Es besteht akuter Handlungszwang“

Grundlage der Schelte des Rechnungshofes ist die Beratende Äußerung „Neuausrichtung der Organisation der Informations- und Kommunikationstechnik (IuK) in der Landesverwaltung“, die er kürzlich der Landesregierung und dem Landtag vorgelegt hat. Der Rechnungshof kommt darin zu dem Schluss, dass Baden-Württemberg jährlich 40 Millionen Euro beim Betrieb seiner IuK-Technik einsparen könnte.

Im Bericht heißt es dazu: „Das Land wendet für seine 2.300 IuK-Bediensteten 183 Millionen Euro für Personalausgaben auf. Hinzu kommen Sachausgaben von 200 Millionen Euro. Diese Beträge sind im Staatshaushaltsplan besonders ausgewiesenen. Darüber hinaus werden IuK-Ausgaben aus einer Vielzahl unterschiedlicher Haushaltstitel finanziert. Deshalb weiß das Land selbst nicht, wie viel es insgesamt für IuK-Technik und IuK-Personal ausgibt. Realistische Schätzungen gehen von jährlich rund 500 Millionen Euro aus.“

Der Präsident des Rechnungshofes, Max Munding, forderte daher: „Das Land muss insgesamt mehr Aufmerksamkeit auf seine IuK richten“. Und die Rechnungshofdirektorin Ria Taxis resümierte: „Die IuK-Technik ist ein unersetzliches, aber auch teures Werkzeug für die Verwaltung. Gerade deshalb muss das Land mit den Mitteln sparsam umgehen und die IuK so organisieren, dass die Kosten transparent bleiben und die knappen Ressourcen wirtschaftlich eingesetzt werden. Diesen beiden Kriterien wird die IuK-Organisation des Landes nicht gerecht; Änderungsbemühungen der Regierung sind ins Stocken geraten. Eine IuK-Neuorganisation ist daher überfällig.“

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„Sparsamkeitsgedanke ist nicht sehr ausgeprägt.“

Doch nicht nur das Haushaltsgebaren ist dem Rechnungshof ein Dorn im Auge. Gleiches gilt für die bestehende Organisationsstruktur. „Die Organisation der Informations- und Kommunikationstechnik ist stark zersplittert. Das Land betreibt zwei Rechenzentren sowie mehrere größere IuK-Einrichtungen in verschiedenen Behörden. Die Hälfte der 4.500 betriebenen Server ist über das ganze Land verstreut. Die beiden Rechenzentren nehmen teilweise Parallelaufgaben wahr. Die Behörden müssen für viele Leistungen der Rechenzentren keine Kosten ersetzen. Daher ist der Sparsamkeitsgedanke auf beiden Seiten nicht sehr ausgeprägt. Einerseits werden Wünsche der Fachverwaltungen und sonstiger Leistungsempfänger nicht genug auf Notwendigkeit hinterfragt. Andererseits müssen sich die Rechenzentren nicht dem Wettbewerb stellen. Auch sind ihre Buchführungssysteme so unterschiedlich ausgestaltet, dass ein Vergleich kaum möglich ist. Außerdem gab es Anhaltspunkte, dass die Rechenzentren zumindest für einige Dienste im Vergleich zu externen Anbietern zu teuer sind. Die Fachverwaltungen unterhalten zur Entwicklung und Pflege von mehr als 500 Fachverfahren Einrichtungen, die durchaus den Charakter von Softwarehäusern haben. In diesen setzt das Land häufig eigenes Verwaltungspersonal ein, das mit entsprechend langem Vorlauf fortgebildet werden muss. Trotzdem ist in vielen Fällen externe Unterstützung zur Entwicklung von Fachverfahren erforderlich. Dies führt dazu, dass die Fachverfahren auf einer Vielzahl von unterschiedlichen Methoden und Techniken basieren.“

Der Rechnungshof weist auch auf die unzureichende Steuerung übergreifender IuK-Aufgaben hin. „Im Gegensatz zu anderen Ländern fehlt ein Gesamtverantwortlicher für die Informations- und Kommunikationstechnik. Der Landessystembeauftragte kann lediglich auf die Einhaltung unverbindlicher Standards achten und verfügt nicht über eigene Haushaltsmittel. Die Ressorts können ihre IuK-Vorhaben ohne seine Zustimmung durchführen und frei gestalten. Ein übergreifendes Controlling befindet sich erst im Anfangsstadium. Auch die IuK-Gremien haben keine Entscheidungskompetenz.“

Der Rechnungshof fordert daher eine grundlegende Neuausrichtung der IuK-Organisation im Land. Es bestehe akuter Handlungszwang. Die derzeitige Struktur sei zu teuer. In der Endstufe der Umsetzung seien Einsparungen von 40 Millionen Euro jährlich möglich.

Mindestens so wichtig wie die Realisierung dieses Einsparpotenzials sei, so Munding, eine stringente Steuerung der IuK-Kosten in der Zukunft, weil sonst bei den kurzen Lebenszyklen der Hard- und Software sowie der weiter wachsenden Bedeutung der IuK-Technik in den nächsten Jahren die Gefahr besteht, dass die IuK-Kosten aus dem Ruder laufen.

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Ein CIO mit weitreichenden Konsequenzen soll‘s richten

Aus den genannten Gründen fordert der Rechnungshof einen Gesamtverantwortlichen für die IuK der Landesverwaltung mit ausreichendem Budget und personeller Ausstattung zulasten der Ressorts. Die Ausgaben für ressortübergreifende Verfahren, Dienste und zentrale Beschaffung sollten zentral veranschlagt und vom Gesamtverantwortlichen bewirtschaftet werden. Außerdem fordert der Rechnungshof eine Standardisierung der Vorgehensweise zur Verfahrensentwicklung. Die Vielzahl der vorhandenen IuK-Diensteanbieter müssten konsolidiert und im Endausbau in ein Systemhaus mit mehreren Betriebsstätten überführt werden, wie das andere Länder bereits getan hätten oder planten. Die Umsetzung der Vorschläge dürfe sich dabei nicht auf die organisatorischen, haushaltsmäßigen und informationstechnischen Aspekte beschränken. Vielmehr müssten die verwaltungskulturellen Voraussetzungen gleichermaßen in das Blickfeld genommen werden. Nicht die Eigenlösung um jeden Preis, sondern fachbereichs- und ressortübergreifende Zusammenarbeit seien gefordert, ebenso die prozesshafte Integration von Fach- und IT-Anforderungen. „Zusammenarbeit statt Abschottung, Abstimmung statt Sonderwege sind angesagt“, so das Fazit Mundings.

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Angesichts der Notwendigkeit einer klaren Zielausrichtung komme es jetzt darauf an, dass die Ressorts sich nicht in der Diskussion über die übernächsten Schritte verzetteln und zerstreiten, sondern als nächste Schritte die Maßnahmen zügig angehen, für die bereits eine hinreichende Akzeptanz bestehe und die auch Voraussetzung für die weiterführenden Maßnahmen seien. Dazu zählen unter anderem:

  • bessere Steuerungs- und Kosteninformationen,
  • die interne Konsolidierung der beiden Rechenzentren mit weiterer Bündelung in den Ressortbereichen des Innenministeriums und des Finanzministeriums,
  • die Zusammenführung im Bereich der Server,
  • eine Verbesserung des Beschaffungswesens und
  • die Konzentration von Basisdiensten.

Der Landessystembeauftragte, Ministerialdirektor Rainer Arnold, hat in einer ersten Stellungsnahme auf die Kritik reagiert. „Der Rechnungshof hilft uns dabei, die Informations- und Kommunikationstechnik in der Landesverwaltung neu auszurichten und dadurch effizienter und kostengünstiger zu arbeiten.“ Ziel der Landesregierung sei es, dem Kabinett im Herbst ein Konzept zu unterbreiten, das Schritt für Schritt in der Landesverwaltung umgesetzt werde. Nach vielen und schwierigen Gesprächen mit den Ressorts, die der Rechnungshof konstruktiv begleitet habe, sei man jetzt auf einem guten Weg hin zu einer Bündelung und Straffung der Informations- und Kommunikationstechnik.

Dennoch bleibt abzuwarten, wie die Neuorganisation im Detail aussieht, ebenso ob das Land einen CIO bekommt. Nachdem Arnold im Laufe dieses Jahres in Pension geht, wäre dies der geeignete Zeitpunkt für einen organisatorischen Neubeginn. Ebenfalls abzuwarten bleibt, ob die Kritik des Rechnungshofes Auswirkungen auf andere Bundesländer haben wird. So lässt etwa Nordrhein-Westfalen derzeit erst durch ein Gutachten prüfen, ob ein Landes-CIO sinnvoll ist.

Internetportal service-bw

Positiv präsentiert sich dagegen das Landesportal service-bw als zentrales eGovernment-Vorhaben des Landes. Es wurde von Beginn an gemeinsam von Land und Kommunen aufgebaut, um den Zugang zur Öffentlichen Verwaltung zu erleichtern. Das Portal wurde im Oktober 2003 freigeschaltet und wird seitdem stetig technisch und inhaltlich weiterentwickelt.

Seit August 2009 ist ein Relaunch online, der mit einem neuen Layout und mit einer verbesserten Navigation punktet. Das Portal bietet die wesentlichen Informationen zu über 9.000 Behörden und öffentlichen Stellen in einem Behördenwegweiser und erfasst in 50 Lebenslagen und Themenbereichen über 750 Verfahrensbeschreibungen zu konkreten Verwaltungsleistungen.

Außerdem ermöglicht service-bw einen verwaltungsebenen übergreifenden Zugang zu Formularen und Onlinediensten, mit denen Verwaltungsverfahren ganz oder teilweise über Internet abgewickelt werden können.

Auch sonst ist das Portal ein Musterbeispiel der ebenenübergreifenden Zusammenarbeit. Die Inhalte werden, auf Grundlage einer Kooperationsvereinbarung in Zusammenarbeit mit dem Saarland, Sachsen und mit Mecklenburg-Vorpommern erstellt. Im Juni wurde zudem eine lose Zusammenarbeit des Redaktionsverbunds mit dem 6-Länder-Verbund (Sachsen-Anhalt, Niedersachsen, Thüringen, Hessen, Schleswig-Holstein und Rheinland-Pfalz) vereinbart. Dadurch sollen langfristig weitere Synergien bei der Erstellung und Pflege der Portalinhalte erzielt und nach Möglichkeit bundesweite Standards gesetzt werden, die durch ein abgestimmtes gemeinsames Vorgehen gegenüber dem Bund effektiver vertreten werden können.

Auch durch die Mitwirkung an den Deutschland-Online Arbeitsgruppen „deutschlandweite Stammtexte“, „Föderatives Infomationsmanagement“ oder der „Weiterentwicklung des bundesweiten Leistungskatalogs (LeiKa)“ sollen langfristig Einsparpotenziale konsequent genutzt und Standards von service-bw bundesweit „platziert“ werden.

Über 300 Kommunen sowie Landratsämter haben die Inhalte von service-bw bereits in ihre Internetauftritte im jeweiligen kommunalen Layout integriert. Die Inhalte wurden den Kommunen von Anfang an kostenlos zur Verfügung gestellt. Als Gegenleistung sollen die Kommunen ihre Daten in den Behördenwegweiser von service-bw einpflegen und aktuell halten.

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