Studie Digital Government

Plattform statt Bürgerportale

| Autor / Redakteur: Volker Flohr / Thomas Walsch / Manfred Klein

Braucht eGovernment eine einheitliche technische Plattform? Unsere Autoren meinen ja.
Braucht eGovernment eine einheitliche technische Plattform? Unsere Autoren meinen ja. (© vegefox.com – stock.adobe.com)

Zufriedenere Bürger und Unternehmen beim Austausch mit Behörden sind Kernziel der Digitalisierung der Öffentlichen Verwaltung. Das dürfte mit einer digitalen Plattform deutlich besser erreichbar sein als mit Einzeldiensten und heterogenen Fachportalen. Durch die Nutzung gemeinsamer Komponenten könnte eine hohe Wiederverwendungsquote von Basisdiensten erreicht werden. Die föderalen Strukturen erschweren allerdings die Realisierung.

Das Thema digitale Plattformen treibt Entscheider quer durch alle Branchen um. Das zeigt die Studie „Digitale Platform Management“ von Sopra Steria Consulting und dem Hamburger Informatik Technologie-Center (HiTeC). Fast jedes zweite für die Studie befragte Unternehmen oder jede zweite Behörde steckt mitten im Aufbau, jede(s) fünfte ist bereits Betreiber einer digitalen Plattform. Digitale Plattformen in der Öffentlichen Verwaltung sind zwar deutlich seltener anzutreffen als in der Privatwirtschaft. Die Idee und mögliche Anwendungsgebiete werden allerdings auf sämtlichen Ebenen diskutiert.

Eine konkret für den Bürger nutzbare Plattform ist ELSTER (Elektronische Steuererklärung). ELSTER ist ein gemeinsames Portal der deutschen Steuerverwaltungen aller Länder und des Bundes zur Abwicklung der Steuererklärungen und Steueranmeldungen über das Internet. Bundesweiter Koordinator des Projektes ist das Bayerische Landesamt für Steuern in München. Das Projekt ist ein Beispiel dafür, wie föderale Hindernisse pragmatisch überwunden werden können.

Eine weitere Digitalisierungsplattform ist OSI (Online-Service-Infrastruktur) des öffentlichen IT-Dienstleisters Dataport. Über die Plattform können Verwaltungen Dienste schnell und in großer Stückzahl bereitstellen. Sie ermöglicht beispielsweise ein zentrales Servicekonto, mit dem sich Bürger und Unternehmen anmelden, ein Postfach für Eingaben und Bescheide, eine Bezahlfunktion sowie eine Anbindung an Fachverfahren.

Darüber hinaus gibt es Mobilitätsplattformen, auf denen Angebote wie U-Bahn und Busverkehr, Carsharing sowie Bikesharing gebündelt werden. Im Vergleich zu einem einfachen Portal bieten diese digitalen Plattformen die Möglichkeit, Transaktionen mit verschiedenen Dienstanbietern integriert in einer Umgebung unter Nutzung von gemeinsamen Komponenten abzuwickeln.

Plattformszenarien für den Public Sector

Die Studie hat vier Plattformgrundmuster identifiziert. Öffentliche Verwaltungen könnten als mobilisierender Vermittler auftreten. Auf diesen Plattformen würden verschiedene Behörden und Einrichtungen ihre Dienste anbieten und miteinander verbinden. Denkbar wäre zudem, dass auch Bürger und Unternehmen ermutigt werden, eigene Dienste auf diesen Plattformen zu platzieren. Ein Anwendungsfall sind neue Dienste, die über die Plattform bereitgestellte Daten (Open Data) nutzen und diese in innovativer Weise auswerten oder weiterverarbeiten.

Plattformen auf der Basis kombinierbarer Bausteine werden in Behörden ebenfalls diskutiert. Diese Bausteine könnten beispielsweise Authentifizierungs- und Bezahlfunktionen bereitstellen, die dann für die Leistungen von Bund, Ländern und Kommunen genutzt werden können.

Ein weiteres Plattformgrundmuster ist, physische Dinge durch die Anbindung an eine digitale Plattform zu erweitern. Das beste Beispiel ist das Smartphone, das durch die Anbindung an App Stores und andere Dienste wie Strea­minganbieter als Produkt verbessert wird. Dieses Szenario lässt sich auf die Öffentliche Verwaltung jedoch schwer übertragen. Denkbar ist, physische Infrastruktur durch die Anbindung an eine Plattform mit erweiterten Diensten auszustatten.

Für das vierte Grundmuster „Erweiterbare Konversation“ sind in der Öffentlichen Verwaltung derzeit keine Szenarien erkennbar. Hiermit sind vorrangig Social-­Media-Netzwerke gemeint und Messengerdienste, die den Dialog zwischen Personen untereinander sowie zwischen Personen und Maschinen fördern und darauf aufbauend auch Geschäftsprozesse wie eCommerce und Bezahlvorgänge integrieren.

Verwaltung als Plattformzulieferer

Über die Rolle des Plattformbetreibers hinaus gibt es die Option, als Partner Teil einer Plattformökonomie zu werden. Die Öffentliche Verwaltung kann ihre Dienste derart gestalten, dass sie in andere Plattformen integrierbar werden. Für die Abwicklung von Prozessen zwischen Behörden und Unternehmen ist es denkbar, dass der öffentliche Anteil an übergreifenden Prozessen als Service in Plattformen integriert wird. Ein Anwendungsbeispiel sind Datenschnittstellen oder Schnittstellen zu Genehmigungsverfahren, die von privatwirtschaftlichen Plattformen integriert werden können.

Ein weiteres Szenario ist, dass Verwaltungen einen sicheren Authentifizierungsdienst in Form einer digitalen Identität einführen. Bürger und Unternehmen registrieren sich einmalig bei einer öffentlichen Stelle und können Plattformen mit ihrer Bürger-ID per Single-Sign-On-Verfahren nutzen.

Mögliche Hürden

Plattformenansätze gibt es somit einige. Viele Pläne befinden sich allerdings noch im Diskussionsstadium. Beim Blick auf die konkrete Umsetzung türmen sich viele Hürden auf, die aus dem Weg geräumt werden müssen. Die Verwaltungswelt tickt anders als die Privatwirtschaft, was sich an drei Beispielen festmachen lässt.

  • 1. Anbieter von Services sind viele kleinteilig organisierte Einheiten der Gebietskörperschaften Bund, Länder, Bezirke, Landkreise, kreisfreie Städte, Kommunalverbände und Gemeinden. Die Bürger und Unternehmen sind Pflichtmitglieder, sie können ihren Pass zum Beispiel nicht bei Amazon bestellen und Kindergeld nicht bei Auxmoney beantragen. Zudem muss ein Bürger einen Service seiner Gebietskörperschaft in Anspruch nehmen. Ein Hamburger Unternehmer kann sein Gewerbe nicht bei einer Münchener Behörde anmelden, weil das dort einfacher geht.
  • 2. Privatperson nehmen Verwaltungsdienstleistungen nur selten in Anspruch. Firmen haben zwar noch etwas häufiger Kontakt zu Behörden, beispielsweise durch die monatliche Umsatzsteuermeldung ans Finanzamt oder die Zollabfertigung bei Händlern. Das ist aber kein Vergleich mit hochfrequentierten sozialen Netzwerken, Internetsuchmaschinen und Online-Marktplätzen.
  • 3. Gebietskörperschaften haben kein Geschäftsmodell im Sinne einer Plattformökonomie. Es gibt keine Monetarisierung über Verkaufspreise, Abonnements und Provisionen für Klicks. Zudem fehlen das Gewinnstreben und der Wettbewerb um das beste digitale Angebot der Anbieter. Wettbewerb zwischen Städten und Regionen ist quasi auf den Tourismus begrenzt.

Hinzu kommen weitere technische und organisatorische Feinheiten, die den sinnvollen Betrieb von Plattformen erschweren. Grundsätzlich werden in der Verwaltungs-IT die gesetzlichen Grundlagen in Fachverfahren abgebildet. Viele Daten werden in Registerverfahren dauerhaft und fortlaufend gespeichert. Das bedeutet, es gibt viele Informationssilos und keine Abbildung einer Customer Journey.

Herausforderung für den Public Sector

Erfolgreiche digitale Plattformen zeichnen sich durch fünf Faktoren aus. Mit den Besonderheiten, die in unserem föderalen Verwaltungssystem herrschen, lassen sich einige Erfolgsfaktoren nur in bestimmten Grenzen realisieren.

Faktor datengetriebene Services: Die Datenschutz-Grundverordnung DSGVO wird in den Ländern und auf Bundesebene unterschiedlich interpretiert. Gesetzliche Grundlagen schreiben zudem die Löschung von Daten vor, wenn diese nicht mehr benötigt werden. Daten werden nur anlassbezogen gespeichert und dürfen nicht per se für andere Anlässe verwendet werden.

Faktor Offenheit: Die bisherigen Digitalisierungsplattformen sind nicht offen für Dritte. Die Bundesverwaltung und die Länder handeln im Rahmen ihrer Zuständigkeiten, die unter anderem durch das Grundgesetz geregelt sind. Es gibt allerdings Ansätze von Entwicklergemeinschaften, denen andere Organisationen des Bundes oder der Länder beitreten können. Voraussetzung ist allerdings die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Schranken (Föderalismus). Die Einbindung privater Diensteanbieter erfordert ein öffentliches Ausschreibungsverfahren mit all den bekannten Vor- und Nachteilen.

Faktor Agilität: Bei vielen Verwaltungsdiensten geht es um gesetzlich geregelte Ansprüche. Diese sind, mit Ausnahme von Entscheidungen der Justiz, eher nicht als agil zu betrachten.

Customer-Journey-Ansatz

Plattformstrategien auch in der Öffentlichen Verwaltung zu verwirklichen, ist damit ein aufwendiges Unterfangen. Viele gesetzliche Anpassungen sind erforderlich. Für die Praktiker in den Verwaltungen kommt es darauf an, sich innerhalb der gesetzlichen Schranken Nischen zu suchen, um dennoch Vorteile der Plattformidee für die digitale Verwaltung zu nutzen. Die Serviceorientierung ist dabei ein entscheidender Hebel, an dem Verwaltungen ansetzen können. Hierbei empfiehlt es sich, die im Onlinezugangsgesetz (OZG) genannten 572 Verwaltungsdienstleistungen nicht zu digitalisieren, ohne dabei die Fachverfahren und Register auf den Prüfstand zu stellen. Zufriedenheit mit einer digitalen Verwaltung lässt sich am besten erreichen, wenn sich die Verwaltungen zu jedem Leistungscluster zunächst Einblicke in die Lebenswelten der betroffenen Personen und Unternehmen verschaffen.

Das funktioniert über ein umfassendes Customer-Journey-Mapping. Darauf aufbauend lassen sich Leistungsdesign, Features und Functions, eingesetzte Technologien und nötige rechtliche Anpassungen bestimmen und somit ein digitaler Service aus der Nutzerperspektive aufbauen, anstatt nur ein bestehendes Verfahren in die digitale Welt zu überführen.

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