„Ratlose Politik! Hilfreiche Berater?" Plädoyer für einen Code of Conduct

Autor / Redakteur: Henning Lühr, Dipl. Verwaltungswirt/Jurist, Tätigkeit in verschiedenen Verwaltungen, seit 2003 Staatsrat für Finanzen, Personal und IT im Land Bremen. 2019 Vorsitzender des IT-Planungsrates. / Julia Mutzbauer

Es knirscht im Zusammenspiel zwischen Staat und externen Beratern. Das gilt auch für eGovernment. Wie die notwendige Kooperation wieder verbessert werden könnte, erläutert der Bremer Staatsrat und derzeitige Vorsitzende des IT-Planungsrats.

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IT-Berater haben derzeit einen schweren Stand im Public Sector
IT-Berater haben derzeit einen schweren Stand im Public Sector
(© Nikolay N. Antonov - stock.adobe.com)

Im Organisatoren-Fachsprech wird als „Fünfte Abteilung“ immer eine einflussreiche, in ihrem Handeln aber nicht kontrollierbare Abteilung eines Unternehmens bezeichnet. Hat die „Fünfte Abteilung“ noch etwas Mystisches, gibt es inzwischen eine satirische Szene, die Beraterhandeln regelrecht abfeiert. Die Etiketten „Teurer Rat, bestens verkauft!“, „Meckies im Schlaraffenland“, „Marcus-Brunnen-Effekt“, „Jojo-Effekt“, „Immer eine Nacht voraus!“ und „Opfergott für Planstellen!“ sind nur eine kleine Auswahl der derzeit gängigen satirischen Spitzen.

Henning Lühr fordert mehr Verbindlichkeit und die Bereitschaft zur Selbstverpflichtung im Verhältnis Berater und öffentliche Hand
Henning Lühr fordert mehr Verbindlichkeit und die Bereitschaft zur Selbstverpflichtung im Verhältnis Berater und öffentliche Hand
(© Jan Rathke mail@janrathke.com)

Unternehmensberater*innen stehen also in der Kritik. Doch muss man – lässt man die Satire beiseite – die Ursachen genauer analysieren. Die Zurechnung der Probleme ist durchaus zu verteilen, und auch die staatliche/kommunale Seite trägt ihre Verantwortung.

Die Auftraggeberseite hatte und hat durchaus erhebliche Probleme, strategisch abgeleitete, zielgerichtete, wirkungsorientierte und dem Wirtschaftlichkeitsgebot entsprechend abgewogene Aufträge zu erteilen. Auch ist es der Verwaltung nur in Ansätzen gelungen, ein eigenes Wissensmanagement aufzubauen. Es fehlt oft an Selbstbewusstsein und Detailkompetenz bei staatlichen und kommunalen Entscheidern, was dann zu einer Flucht aus der Verantwortung führt („Legitimationsbeschaffung durch Verantwortungsverlagerung!“).

In diese Lücke stoßen natürlich Beratungsunternehmen und bieten das „rundum-sorglos-Paket“ in mittelfristigen Rahmenverträgen oder die sorgenfreie Lösung in einem Fachverfahren hin bis zur Archivierung.

Berater – Unterstützer und Statussymbol

In den letzten Jahren, insbesondere im Zuge der Digitalisierung öffentlicher Dienste, hat die Inanspruchnahme von Beratungsleistungen bis heute wieder erheblich zugenommen. Das geht so weit, dass der Boom beim Einsatz von Beratungsunternehmen der 80/90ziger Jahre mittlerweile getoppt wird.

In diesen beiden Jahrzehnten ging es vorrangig darum, durch eine betriebswirtschaftliche Orientierung („Unternehmen Stadt“, „Schlanker Staat“) ein New Public Management als Grundsystem für kommunales und staatliches Handeln zu etablieren.

Organisationen hatten sich seinerzeit geradezu selbst ermächtigt, zentrale Kompetenzen ihrer eigenen Strategiefindung aus der Hand zu geben. Berater*innen waren deshalb erforderlich, weil die klassische Organisation mit den drei parallel laufenden Prozessen der Autoritäts- und Hierarchiekrise, des rasanten technischen Wandels und des Endes der klassisch-bürokratischen Massenverwaltungen überfordert waren.

Dem damals aufkommenden neoliberalen Credo eines schlanken, allein nach wirtschaftlichen Effizienzkriterien gelenkten Staates folgend, sollten Öffentliche Verwaltungen im Hinblick auf Aufbau- und Ablaufverwaltung am Beispiel von privaten Unternehmen und ihren betriebswirtschaftlichen Parametern ausgerichtet werden („Unternehmen Staat“).

Eine schlichte Übertragung dieser betriebswirtschaftlichen Grundsätze stieß jedoch schon bald auf Schwierigkeiten und Widerstände, da dieser – oftmals in rigider Absolutheit – verfolgte Anspruch (Stichwort: Reduktion auf den Kernstaat), der auf der Annahme basierte, dass nur nach betriebswirtschaftlichen Kriterien ausgerichtete Organisationen zu rationalen Lösungen fähig seien, nicht realisierbar waren. Diese Strategie war nur schwer mit den Prinzipien unseres demokratischen Rechtsstaates und dessen konkreter Ausgestaltung in Form Öffentlicher Verwaltungen, die nach verfassungsrechtlichen Grundsätzen organisiert sind, in Einklang zu bringen. Das war zu viel auf einmal!

Als Ausweg wurden dann Experten*innen zur Hilfe gerufen, die sich mit Prozessanalysen auskannten, und es wurden systemische Berater*innen eingesetzt, die jenes „Prozessvertrauen“ wieder herstellen sollten, ohne dass eine Veränderung mit so vielen Dimensionen überhaupt nur möglich war. Dies zu bewältigen war jedoch die Erwartungshaltung an externe Berater*innen, die diese unrealistische Erwartung aber auch gerne verstärkt haben („Das kriegen wir hin!“), um Aufträge zu bekommen. Auch Externe stießen hier schnell an ihre Grenzen, da sie oftmals nicht über die notwendigen, für Öffentliche Verwaltungen spezifischen vertieften Qualifikationen verfügten.

So konnten sie in aller Regel weder Erfahrungen in Verwaltungen noch ein in langjähriger Verwaltungspraxis erworbenes fundiertes Staatsverständnis vorweisen, um diese widerstreitenden Ziele bei der Umsetzung des sogenannten Neuen Steuerungsmodells in Einklang zu bringen und Lösungen zu konzipieren, die sowohl den Anforderungen des propagierten Neuen Steuerungsmodells als auch den Anforderungen an demokratische Legitimation und Entscheidungsprozesse genügten.

Denn Öffentliche Verwaltungen und deren Entscheidungensprozesse folgen nun mal nicht allein betriebswirtschaftlichen Effizienz- und Effektivitätskriterien, sondern sind oft partizipatorisch und immer nach demokratischen Grundsätzen organisiert und müssen überdies noch den mehrdimensionalen Zielsystemen unserer Gesellschaft gerecht werden, und daher auf Interessenausgleiche hinwirken und diese organisieren.

Nach diesen, zum Teil schmerzlichen Erfahrungen, hatten sich viele staatliche und kommunale Entscheider*innen in den letzten Jahren wieder davon verabschiedet, groß angelegte Change-Projekte unter Einsatz von Externen zu initiieren. Gleichwohl werden weiterhin ganze Entwicklungsprozesse ausgelagert.

Gegenwärtig gibt es eine neue „Konjunktur“ der Einbeziehung von Unternehmensberatungen: unter anderem die Neuaufstellung von großen Fachbereichen (Beschaffung, Fuhrpark, etc.) im Bereich der Bundeswehr und großen Verwaltungen nach diversen Selbstversuchen mit eigenem Management. Auch bei der Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes (OZG) und den damit verbundenen disruptiven Veränderungen und der alle gesellschaftlichen Bereiche durchdringenden Digitalisierung gibt es eine „Goldgräberstimmung bei Beratern“, wie der „Tagesspiegel“ jüngst titelte. Auch der „Spiegel“ widmete dem Thema im Frühjahr 2019 eine Titelgeschichte.

Mit eGovernment ist zudem eine neue Sachlage aufgetaucht. Die Verwaltung hat sich immer noch nicht auf die mit eGovernment verbundenen Herausforderungen ausgerichtet und dafür aufgestellt. Die komplexe Aufgabe ist kaum lösbar, weil der eigene „Know-how-Aufbau“ nicht erfolgte.

Zyniker sagen zudem, dass Unternehmensberatungen heute wieder eine so große Konjunktur haben, liege auch daran, dass jahrelang die Verwaltungen ganz im Sinne eines abgeflachten „Public Managements“ einer radikalen Aufgabenreduzierung unterzogen, also „kaputt gespart wurden“, und deshalb keine Fachexpertise für Projektmanagement und für Veränderungsprozesse mehr haben. Da ist was dran!

Konkrete Schwachstellen

Ich denke, wir haben es im Ganzen mit den folgenden generellen Schwachstellen und Herausforderungen zu tun:

  • Es fehlt an Kompetenz bei der Auswahl, Vergabe und Nachbereitung bei den Auftraggebern („Sind wir beratungsfähig?“).
  • Die Qualität der Berater*innen (Berufserfahrung, fachliche Qualifikation, historische und politische Allgemeinbildung) ist nicht immer gut.
  • Es erfolgt keine nachhaltige Verstetigung des Wissens nach Abschluss der Beratungen.
  • Es werden zu langfristige allgemeine Rahmenverträge abgeschlossen, die je nach Problemlage eine „Vergabe auf Zuruf“ zur Folge haben („Wir haben für jedes Problem einen Berater!“). Nicht Rahmenverträge an sich sind also das Problem, sondern deren Ausgestaltung.
  • Es fehlen klare Festlegungen bei der Auftragsvergabe, welche Leistungen von der Auftraggeberseite zu erbringen sind. Dies wird aber von der Auftragnehmerseite nicht reklamiert, weil schon die Standardantwort antizipiert wird („Ihre Mitbewerber kommen mit viel weniger Unterstützung aus!“)
  • Es fehlt an einer qualifizierten Begleitung des Prozesses durch die Verwaltungsseite, an einer regelmäßigen Disposition. Nur so ist der „Immer eine Nacht voraus-Effekt“ der Berater zu knacken. Dies erfordert auch entsprechende Kompetenzen für die Begleitung.

Markus Klimmer, renommierter Management- und Politikberater, ist mit seiner Branche sehr hart ins Gericht gegangen und hat weitere erhebliche Mängel aufgedeckt. („Schämst du dich?“, „brand eins Thema“, Consulting, 2019)

Gibt es eine Lösung?

Es gab und gibt durchaus auch handfeste Diskussionen mit Branchenvertretern, die Hoffnung für die Zukunft machen, die Selbstgefälligkeit einiger Berater*innen überwinden. Einfältig ist es allerdings, wenn vermeintlich strategische Vorschläge vom Kaliber „Schaffen Sie doch den Föderalismus ab!“ gemacht werden (ich archiviere diese „Beraterweisheiten“ übrigens akribisch!).

Solche Äußerungen sind kein Übermut bei der Diskussion von Lösungen. Sie zeigen indes fehlende Allgemeinbildung auf und eine Unfähigkeit zum politischen Diskurs. Verantwortliche aufseiten der Unternehmensberater*innen dürfen sich vor der Verantwortung für eine entsprechende Qualifizierung ihrer Mitarbeiter*innen nicht drücken. Hier ist eine historische, staatstheoretische und verfassungsrechtliche und -praktische „Erdung“ notwendig, wenn man im Public Sector tätig sein will.

Leider ist oft das Gegenteil der Fall: Berater schicken ihren Nachwuchs in Aufträge, damit er „public“ beim Kunden „lernt“. Dass jemand durch praktische Arbeit auch lernt ist klar und gut. Aber dies ohne jedes vertiefte Wissen und jede Praxiserfahrung anzugehen, damit hinterher ein gelungener Abgang nach dem „Schlau machen“ erwartet werden kann (den der Kunde zahlt) – dies kann und darf kein Geschäftsmodell sein. Ich neige nicht dazu, meine Einschätzung der Beraterbranche am Fehlverhalten einiger „schwarzer Schafe“ auszurichten. Allerdings müssen bei einer Analyse die Probleme schonungslos auf den Tisch.

Wie sieht ein Lösungsweg aus?

Ausgangspunkt darf nicht die verletzte Eitelkeit oder ein borniertes Staatsverständnis der Ent­scheider*innen in der Verwaltung sein, sondern eine staatstheoretische Einordnung des „Public Managements“. Der deutsche Staat als demokratischer Rechts- und Sozialstaat hat durch die demokratische Souveränität eine Handlungsvorgabe, die von seinen Repräsentanten und Beschäftigten auch als Handlungsrahmen zu beachten und realisieren ist.

Demokratische Legitimation des Handelns, Transparenz, Verantwortlichkeit der Regierung und rechtsstaatliche Verfahren sind Kernbestandteile. Verfassungsrechtlich unterliegt es nicht der Beliebigkeit, ob und wie diese Kernelemente eingehalten werden. Eine – wie auch immer – abgeleitete Aufgaben- und Entscheidungsverlagerung auf Private ist durch die Verfassung grundsätzlich nicht legitimiert.

Natürlich können Staat und Kommunen für die Vorbereitung und Umsetzung von Entscheidungen Externe einsetzen. Das ist gar keine Frage. Die „rote Linie“ wird allerdings überschritten, wenn Externe Kernfunktionen übernehmen. Diese Grenzziehung ist vielen Entscheidern nicht mehr präsent und wird leider oft durchkreuzt.

Deshalb ist es erforderlich, klare Entscheidungsvoraussetzungen und -wege zu definieren. Hier ist eine inhaltliche Neuaufstellung von Politik und Verwaltung erforderlich. Sonst könnte das in diesem Zusammenhang oft schon beschworene „kollektive Politikversagen“ noch befördert werden. Dazu gibt es Ansätze, auf die ich nachfolgend eingehen will.

Die Vergabe von Beratungsleistungen

Bremen hat sich bereits Ende der 90iger in ersten Ansätzen mit der Steuerung des Beratungseinsatzes auseinandergesetzt und klare Vorgaben für die Beauftragung gemacht. Berater- und Gutachterverträge sind in der Verwaltung natürlich ein sensibles Thema. Sie können ein wirtschaftlicher Weg sein, um eigenes Fachwissen und eigene Arbeitskapazitäten temporär zu ergänzen. Ob Hilfe von außen notwendig ist und wie die Beteiligung der Verwaltung erfolgt, muss jedoch in jedem Einzelfall nach festgelegten Kriterien entschieden werden.

Der Bremer Senat hat deshalb schon 2009 eine „Prüfliste notwendiger Schritte für das Entscheidungsverfahren zur Beauftragung von externen Gutachter- und Beratungsaufträgen in der Bremer Verwaltung“ als Anlage der Verwaltungsvorschriften zu § 55 der Landeshaushaltsordnung beschlossen. Damit wird das zentrale Anliegen des Senats, die Transparenz im Verwaltungshandeln zu erhöhen, durch einheitliche Rahmenbedingungen und verbindliche Standards sichergestellt.

Im Jahr 2014 wurde vom Senat ergänzend beschlossen, dass externe Beratungsaufträge ab einem Volumen von 5.000 Euro nur nach vorheriger Senatsbefassung vergeben werden dürfen. Ab 45.000 Euro ist zusätzlich eine Zustimmung des Haushalts- und Finanzausschusses notwendig.

In einer „Arbeitshilfe für die Beauftragung von externen Gutachter- und Beratungsaufträgen“ wird den Beschäftigten in der Bremer Verwaltung eine Handlungshilfe zur Umsetzung der „Prüfliste“ notwendiger Schritte für das Entscheidungsverfahren zur Verfügung gestellt. In der Arbeitshilfe sind die wesentlichen Punkte dargestellt, die bei der Einholung einer externen Beratungsleistung zu beachten sind.

Die Hinweise orientieren sich dabei an der Chronologie eines solchen Prozesses und erfassen schwerpunktartig die Stationen des verwaltungsmäßigen Entscheidungsverfahrens, die Form der Vergabe, die Vertragsgestaltung und die Auswertung der Ergebnisse der Beratung.

In jedem Einzelfall ist zu prüfen, ob neben verwaltungsinternen Kompetenzen auch wissenschaftliche Einrichtungen der Universitäten und Hochschulen im Land Bremen genutzt werden können.

Die Rekommunalisierung des Sachverstandes

Wie andere auch hat Bremen zusammen mit Dataport erst kürzlich einen Lehrstuhl und ein Graduiertenprogramm für Digitalisierung in der Öffentlichen Verwaltung an der Universität Bremen im Fachbereich Mathematik und Informatik eingerichtet. Bremen hat festgestellt, dass in erheblichem Umfang Qualifikationen im Projekt- und Veränderungsmanagement benötigt werden. Alle vorhandenen und angehenden Führungskräfte lernen dies. Auch im BA-Studium „Public Management“ ist es inzwischen Kernelement. Zudem betreiben wir gemeinsam mit der Universität Bremen einen interdisziplinären Weiterbildungsmaster „Entscheidungsmanagement“ (Rechtswissenschaft, Philosophie, Politikwissenschaft, BWL und Informatik), in dem seit vier Jahren jährlich angehende Führungskräfte studieren.

Daneben haben wir zentrale Organisationseinheiten im Finanzressort geschaffen, die die „In-House-Beratung“ wahrnehmen:

  • Das Büro für Projekt- und Veränderungsmanagement und das Digitalisierungsbüro mit jeweils zehn Stellen.
  • Im Bremer Aus- und Fortbildungszentrum wurde eine Beratungsstelle für die Unterstützung von Veränderungsprozessen („Besser verändern!“) eingerichtet.

Unsere In-House-Teams sind natürlich interkommunal vernetzt.

Ein weiterer Ansatz liegt natürlich auch in der zukunftsorientierten Ausgestaltung der Zusammenarbeit mit den kommunalen und staatlichen Dienstleistern, die im Rahmen der „digitalen Souveränität“ neben dem verantwortlichen Betrieb von Plattformen und Rednerleistungen künftig auch im Bereich Lösungen und Beratung eine wichtige gestaltende Funktion übernehmen könnten. Hier sind die öffentlichen Dienstleister gefordert, im wohlverstandenen Sinne ein Co-Working zu etablieren. Gelungene innovative Beispiele müssen mehr Beachtung finden. Nur so wird es eine Nachhaltigkeit beim Aufbau des notwendigen Sachverstandes des staatlichen und kommunalen IT-Managements geben.

Plädoyer für einen Code of Conduct

Es haben sich im Verhältnis zwischen Beraterszene und öffentlichem Sektor offenbar Strukturen und Verhaltensweisen etabliert, die das System der konstruktiven Zusammenarbeit beschädigen. Das hat erhebliche Auswirkungen auf das Ansehen und die Glaubwürdigkeit der Berater*innen generell. Im „Boxsport-Jargon“: Technischer K.O. („Selbstverursachter Ausschluss vom Kampf“).

So schätzen das selbstkritisch auch viele Verantwortliche von Beratungsunternehmen in vertraulichen Gesprächen ein. Sie sind jetzt aber auch gefordert, ihre zunehmend eingeschliffene Praxis grundlegend zu ändern. Hier sind jetzt die Berater*innen jetzt aber selbst gefordert. Bloße Compliance-Regeln reichen nicht mehr aus, diese sind lediglich die juristische Variante der offenbar notwendigen Regulierung.

Ich plädiere daher für einen Code of Conduct – für einen Code als wertebasiertem Verhaltenskodex, der die Erwartungen zu verantwortlichem, ethischem und integrem Verhalten transparent konkretisiert.

Wie kann es nun weitergehen?

Der Rückgriff auf einen ethisch gütegesiegelten Text als Vergabevoraussetzung wird allerdings nicht ausreichen. Gerade in Zeiten einer diffusen Verunsicherung auf allen Seiten benötigen wir einen offenen Prozess der Code-of-Conduct-Erstellung, in dem durch Mitwirkung Verbindlichkeit erzeugt und Bereitschaft zur Selbstverpflichtung gelebt werden.

Ein Code of Conduct vertraut auf eine gemeinschaftliche Freiwilligkeit und Verlässlichkeit. In ihm steckt eine große Chance, um das Fundament einer konstruktiven Zusammenarbeit auf eine neue Grundlage zu stellen.

In persönlichen Gesprächen mit Verantwortlichen von Beratungsunternehmen wurde mir die Bereitschaft zu einem gemeinsamen Entwicklungsprozess signalisiert.

Ich bin gerne bereit, an diesem Prozess mitzuwirken.

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