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Kostenmanagement in der Öffentlichen Verwaltung Ohne IT geht es nicht

Autor / Redakteur: Kai Dannenberg, Steria Mummert Consulting / Manfred Klein

Aufgrund der gestiegenen Service- und Dienstleistungsorientierung in der Öffentlichen Verwaltung sind während der vergangenen Jahre die indirekten Leistungsbereiche stark gewachsen. Die zusätzlichen Personalkapazitäten belasten heute als Fixkostenblock die öffentlichen Kassen. Umso wichtiger ist es, das Kostenmanagement weiter auszubauen.

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Kluger IT-Einsatz spart nicht nur Kosten. Er bringt auch eGovernment nach vorn. Andres Rodriguez, fotolia
Kluger IT-Einsatz spart nicht nur Kosten. Er bringt auch eGovernment nach vorn. Andres Rodriguez, fotolia
( Archiv: Vogel Business Media )

Vor allem im IT-Bereich bieten sich große Einsparpotenziale an, die beispielsweise über ein geschicktes IT-Outsourcing erzielt werden können. Doch bislang hat nicht einmal jede fünfte Kommune von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht. Zum Vergleich: Im Handel und in der Versicherungsbranche verfügen bereits annähernd 30 Prozent über Erfahrungen mit dem Auslagern von IT. Dies ist das Ergebnis der Potenzialanalyse Kostenmanagement von Steria Mummert Consulting in Zusammenarbeit mit dem IMWF, dem Institut für Management- und Wirtschaftsforschung.

Aufgrund des fehlenden Wettbewerbs im Öffentlichen Sektor ist das Kostenbewusstsein in den Kommunen im Vergleich zur Privatwirtschaft nur unterdurchschnittlich ausgeprägt. So empfinden 44 Prozent der Fach- und Führungskräfte in der Öffentlichen Verwaltung das Kostenmanagement als sehr wichtig, in anderen Wirtschaftsbranchen sind es im Durchschnitt hingegen mehr als 60 Prozent. Zudem ist die Kostentransparenz in den Amtsstuben deutlich weniger gegeben, als es in Privatunternehmen der Fall ist: Nur jede zweite Fach- und Führungskraft hat einen guten bis sehr guten Überblick über seine Verwaltungskosten. In den Unternehmen sind es dagegen weit mehr als 70 Prozent.

Ostdeutsche Kommunen innovationsfreundlicher

Trotz dieser Unterschiede zeichnet sich jedoch ab, dass das Erschließen von Effizienzpotenzialen durch IT auch in den Öffentlichen Verwaltungen eine immer wichtigere Rolle einnimmt. So ergab die Entscheiderbefragung „Branchenkompass Public Services“ von Steria Mummert Consulting im vergangenen Jahr, dass die technologische Entwicklung sogar der mit Abstand positivste Trend für die Verwaltungen ist.

Besonders optimistisch zeigten sich Kommunen in Ostdeutschland: 60 Prozent der befragten Verwaltungen erkannten in der IT große Chancen, um neben eGovernment-Dienstleistungen, auch Prozesse zu verbessern und Kosten zu sparen.

IT-Outsourcing in Sachsen

Beispiel Sachsen: Hier hat Steria Mummert Consulting drei Landkreise bei der Auslagerung ihrer IT an einen neu gegründeten kommunalen Eigenbetrieb für integrierte IT-Lösungen begleitet. Die ausschlaggebenden Gründe für diese Entscheidung waren in allen Kommunen gleich. So ging es vor allem darum, die Haushalts- und Innovationssicherheit durch das Auslagern an einen kompetenten Dienstleister zu wahren. Dies war unter den bisherigen Bedingungen nicht mehr möglich. So war die Prozessbearbeitung von zahlreichen Medienbrüchen geprägt, die erhebliche Effizienzverluste zur Folge hatten. Hinzu kam, dass die IT-Landschaft in den einzelnen Behörden sehr heterogen aufgebaut war. Computer hatten ein unterschiedliches Alter, Einzelplatzdrucker waren die Regel und es gab viele unterschiedliche Services, Fachanwendungen und Ansprechpartner, was sich entsprechend in den Kosten niederschlug. So beliefen sich die Aufwendungen für jeden PC-Arbeitsplatz auf rund 170 Euro im Monat.

Höheres Einkaufsvolumen drückt Kosten

Das Soll-Szenario sah deshalb als Hauptziel vor, Medienbrüche so weit wie möglich auszuschließen und das IT-Umfeld zu homogenisieren. Um dieses Ziel zu erreichen, wurden IT-Services, die für alle Prozesse in den Kommunen von Relevanz sind, in das neu geschaffene System überführt. Gleiches gilt für die Technik und für ausgesuchte Mitarbeiter, die den Betrieb sicherstellen sollten. Ausgenommen vom Outsourcing waren einzig spezielle Fachverfahren, die über keine breite Anwenderschaft verfügten. Im Ergebnis hatte die Homogenisierung von Soft- und Hardware nicht nur eine einheitliche und damit übersichtlichere IT-Landschaft zur Folge. Auch die öffentlichen Kassen wurden aufgrund des höheren Einkaufsvolumens für EDV-Materialien und durch die Nutzung der sich ergebenen Synergien aus der Zusammenlegung gleicher Services geschont.

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Österreich bündelt IT für Sozialversicherungsträger

Dass der gebündelte Einsatz von IT dazu beiträgt, Kosten nachhaltig und deutlich zu senken, zeigt auch der Blick über die deutschen Landesgrenzen.

So war es in Österreich lange Zeit üblich, dass alle rund 20 Sozialversicherungsanstalten ihre gesetzlich vorgegebenen Aufgaben mittels eigener Informationstechnologie in eigener Verantwortung bewältigten. Der Aufwand war entsprechend hoch. Bereits im Jahr 2003 betrug das Budget aller österreichischen Sozialversicherungsträger (SV-Träger) 166,7 Millionen Euro, davon entfiel ein signifikanter Anteil auf die IT. Um die Kosten zu senken, sollten alle rund 260 Standorte der SV-Träger, inklusive Kundenservicestellen und medizinische Einrichtungen, mit einem einheitlichen IT-Service versorgt werden. Dies bedeutete, dass rund 18.600 IT-Arbeitsplätze sowie 24 gemeinsam genutzte Großapplikationen aus einer Hand betreut, optimiert und gewartet werden sollten. Zudem wurde angestrebt, die Zahl der Rechenzentren von 18 auf maximal fünf zu reduzieren.

Die Bündelung der IT-Services erfolgte in der Sozialversicherung GmbH (ITSV-GmbH), einer 100-prozentigen Tochter der österreichischen Sozialversicherungsträger. Die SV-Träger als deren Eigentümer erwarteten sich durch die Gründung des IT-Dienstleisters insbesondere durch die kostengünstigere Organisation der EDV eine Nutzung von Synergiepotenzialen mit niedrigeren IT-Kosten, die somit den Finanzhaushalt der Sozialversicherungsträger entlasten sollten.

Weitere damit einhergehende Vorteile: mehr Kostentransparenz, die Möglichkeit zur Datenkonsolidierung, eine verbesserte Servicequalität sowie ein zusätzlicher Innovationsbeitrag durch leistungsstarke und neue IT-gestützte Angebote.

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Sektorenübergreifende Synergiepotenziale

Synergiepotenziale von IT-Einheiten müssen allerdings nicht, wie in diesem Beispiel, einzig und allein auf eine Organisation beschränkt sein. Sie sind auch dann zu erschließen, wenn die beteiligten Organisationen völlig unterschiedliche Aufgaben wahrnehmen. Beispielhaft hierfür steht eine große Stadt in Westfalen, wo der Versuch unternommen wurde, die IT von vier unterschiedlichen Einrichtungen – Stadtverwaltung, Stadtwerke, Krankenhaus und öffentliche Immobiliengesellschaft – miteinander zu kombinieren.

In einem vorangegangenen Projekt zusammen mit Steria Mummert Consulting wurden bereits die jeweiligen Rechenzentren der Stadtverwaltung und der Stadtwerke zusammengelegt. Ziel war es, Synergien sowohl im kaufmännischen, als auch administrativen Bereich – etwa im Controlling – zu erzielen.

Nach der Durchführung des ersten Projekts konnte ein finanzielles Einsparpotenzial von mindestens 750.000 Euro erreicht werden. Grund dafür war vor allem die Vermeidung von IT-technisch redundanten Vorhaben, beispielsweise durch das Abschaffen von multiplen IT-Support-Anlaufstellen und getrennten Schulungen. Hinzu kamen Skaleneffekte durch Konzentrationen im technischen Bereich des SAP-Geschäftes sowie im Bereich von Querschnittsanwendungen, wie etwa dem Archivierungssystem.

Zudem steigerte sich die Servicequalität in den IT-Leistungen auf beiden Seiten. All diese positiven Resultate gaben den Ausschlag dafür, zu prüfen, ob die IT-Konsolidierung auf weitere Gebietskörperschaften ausgeweitet werden kann.

Grundsätzlich stellt sich bei jedem Vorhaben zunächst die Frage, welche IT-organisatorischen Szenarien überhaupt umsetzbar sind. Die unterste Stufe der Zusammenarbeit stellt die Einkaufsgemeinschaft dar. Sie ist am einfachsten zu realisieren und sichert relativ schnell Skaleneffekte bei Computern, Servern oder Verbrauchsmaterialien. Organisatorische Implikationen sind dabei sehr gering.

Der nächste Schritt besteht im gemeinschaftlichen Betrieb von Rechenzentren. Das Projektrisiko ist hier vergleichsweise gering und die Anwender werden nicht belastet. Sollen aber langfristig maximale Qualitäts- und Service-Vorteile erzielt werden, die ein Höchstmaß an Leistungs- und Kostentransparenz liefern, können Kommunen dies nur über die Schaffung eines gemeinsamen Full-Service-Providers erreichen. Die Kehrseite ist jedoch ein hoher Tarif- und Führungsaufwand, der mit einem weitreichenden organisatorischen Umbau einhergeht.

So besteht besonderer Klärungsbedarf hinsichtlich der Wahl des Tarifsystems bei der zu gründenden Betreiber-GmbH sowie im Umgang mit Pensionsverpflichtungen. Zudem bedingt die Zusammenführung von rund 150 Mitarbeitern sowie Unterschiede in den vier Unternehmenskulturen einen hohen Führungs- und Regelungsbedarf hinsichtlich Leistungsvorgaben, Leistungsanreizen und Mitarbeitermotivation. Diese Aspekte zeigen, dass eine Konsolidierung von IT immer weit mehr umfasst, als nur den technologischen Aspekt. Jedes IT-organisatorische Szenario hat jeweils unterschiedliche Vor- und Nachteile.

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Grenzen der Kostenoptimierung

Trotz der enormen Herausforderung, die der Aufbau eines Full-Service-Providers bedeutet, wurde den vier Gesellschaftern dieses Vorgehen empfohlen. Hauptargument für das Vorhaben war die langfristige IT-Kostenperspektive (technische Standardisierung, Synergien, Vermeidung von Redundanz). Zu einer Verwirklichung des Projektes kam es allerdings nicht.

Grund hierfür waren datenschutzrechtliche Aspekte. So hat eine Prüfung durch Juristen ergeben, dass das Vorhaben mit den damalig geltenden Datenschutzgesetzen in Nordrhein-Westfalen nicht zu vereinbaren gewesen wäre. Es wurde befürchtet, dass sich aus den unterschiedlichen Daten der vier Organisationen zu viele Informationen über den einzelnen Bürger ablesen lassen.

Fazit

Anhand des Beispiels der westfälischen Stadt wird deutlich, dass der Kostenoptimierung in der Öffentlichen Verwaltung deutlich engere Grenzen gesetzt sind, als dies in Privatunternehmen der Fall ist. Das gilt insbesondere im Hinblick auf IT-Kosten. Sollen beispielsweise Daten, die auf unterschiedliche Systeme verteilt sind, aus Kostengründen in ein System überführt werden, sind die datenschutzrechtlichen Hürden besonders hoch. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Möglichkeit besteht, aus den Daten Profile einzelner Bürgern abzuleiten. Von dieser Sonderproblematik sollten sich die Kommunen jedoch nicht entmutigen lassen – und sie tun es auch nicht.

Eher ist zu erwarten, dass die Kommunen aufgrund der zunehmend prekären Lage ihrer Haushalte vermehrt nach Einsparpotenzialen Ausschau halten werden. Die IT kann hier einen großen Beitrag leisten. Klar ist aber auch, dass die Öffentliche Verwaltung hier erst am Anfang steht. Gerade die Möglichkeiten zum IT-Outsourcing werden bislang noch unzureichend genutzt.

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