eGovernment: Wie Business Intelligence das Handeln messbar macht Mehr Sicherheit und Transparenz für politische Entscheidungen

Autor / Redakteur: Thomas Zimmerstädt / Gerald Viola

Finanzwirtschaftliche Kennzahlen allein sagen wenig über den Erfolg einer Behörde und gar nichts über deren Zukunftsfähigkeit aus – diese Erkenntnis greift in der Öffentlichen Verwaltung auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene zunehmend Raum. Außerdem geben solche Kennzahlen keinen Aufschluss darüber, wie sich angestrebte Ergebnisse erreichen lassen und wie die Resultate erzielt wurden. Deshalb rückt seit einiger Zeit ein neues Instrument in den Fokus: die Balanced Scorecard.

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Verwaltungsperformance-Management-Zyklus
Verwaltungsperformance-Management-Zyklus
( Archiv: Vogel Business Media )

Balanced Scorecard – dahinter steckt das Konzept, die traditionellen finanziellen Kennzahlen durch solche aus weiteren erfolgsrelevanten Steuerungsperspektiven zu ergänzen: Kundenperspektive, interne Prozessperspektive sowie Lern- und Entwicklungsperspektive. Zu all diesen Perspektiven werden in einem ausbalancierten Verhältnis – daher der Name – Kennzahlen erhoben und in ihrer gegenseitigen Abhängigkeit interpretiert.

Jenseits der Finanzen

Reichen die Instrumente Kosten- und Leistungsrechnung, Controlling, Vergleichsringe oder Qualitätsmanagement nicht aus, um der Verwaltung die nötigen Informationen über das Geschehen in Behörden, Kunden- und Mitarbeiterzufriedenheit, Wirtschaftlichkeit, Produkt- und Prozessqualität zu liefern?

Nein! Das weiß die private Wirtschaft schon lange und setzt auf portalbasierende Kennzahlensysteme, um Erfolg und Wirtschaftlichkeit des eigenen Managements messbar und nachvollziehbar zu machen. Solche Managementmethoden sind dagegen in Verwaltungen der Öffentlichen Hand noch weit weniger verbreitet – obwohl man gerade dort sorgsamen Umgang mit Geldern erwartet und Kommunen angesichts stark schwankender Einnahmen ihre Finanzen optimal im Blick haben sollten.

Kennzahlen für Behörden

Inzwischen wissen jedoch mehr und mehr Verantwortliche in den Amtsstuben: Richtige Entscheidungen in einer zunehmend komplexeren Umgebung beruhen auf der Verfügbarkeit von validierten, richtigen und umfassenden, gelegentlich auch aggregierten Informationen – und so wächst das Interesse von Verwaltungschefs, sich mit dem Thema Kennzahlen und deren Management auseinanderzusetzen. Die für Verwaltungen relevanten Kenzahlen lassen sich dabei grob in zwei Gruppen untergliedern: absolute Kennzahlen (wie viele Anträge sind eingegangen, wie viele Bescheide und Verwaltungsakte hat es gegeben?) und relative Kennzahlen (Verhältniszahlen wie Gliederungszahlen, Beziehungszahlen oder Indexzahlen).

Welche Erleichterungen ein gepflegter Datenvorrat in der täglichen Arbeit bringen kann, zeigt ein Blick in die Praxis: Eine Landesbehörde mit rund 22.000 Mitarbeitern betreibt ein Vorgangsbearbeitungs-, Analyse-, Dokumentations- und Informationssystem, an das im Endausbau etwa 11.500 Arbeitsplätze angeschlossen sind. Die gesamte Geschäftslogik wie auch die Datenbank laufen direkt über ein Wide Area Network auf diesem Zentralserver. Die Vorteile erklärt der IT-Leiter: „Wir haben jetzt nur noch eine einzige physische Datenhaltung mit direkten, gleichzeitigen Zugriffen und Parallelbearbeitung von Vorgängen für die sofortige landesweite Information.“ Auf einem zweiten Rechner ist ein dispositiver Datenbestand dahintergeschaltet. Die Daten werden über ein ETL-Tool in die Datenbankstruktur zur OLAP-Auswertung unter einer IBM-Cognos-Anwendungsplattform eingebracht. Sie läuft auf einem Zentralrechner in einem Sicherheitsrechenzentrum.

Im Rahmen des Cognos-Projekts wurden auch die Analyse- und Auswertungsfunktionen von der Landesbehörde zu den Basisdienststellen neu organisiert. Wichtigstes Ziel: Den Auswertungsstellen möglichst umfangreich und effizient Wissen für selbstständige Recherchen sowie Führungs- und Steuerungsinformationen zur Verfügung zu stellen. Neben der Auswertungsfunktion dient das Reporting dazu, sich über Web Browser tägliche Lagemeldungen und Übersichten aufzurufen und über die aktuelle Situation individuell informieren zu können. Dort ist auch ein Query-Modul hinterlegt, mit dem zusätzlich eine freie Suche in der Datenbank des dispositiven Datenbestands gestartet werden kann. Die einheitliche Reporting-Lösung schafft Effizienz auf allen Ebenen: Strukturen, Schulung und Unterhalt. Jetzt zahlt sich aus, dass IBM Cognos einen universellen Ansatz bietet, mit dem sich die traditionell unterschiedlichen Bereiche einer Landesbehörde zusammenführen lassen.

Tägliche Lageübersichten können dank der IBM-Cognos-Lösung heute per Mausklick automatisch erzeugt werden. Früher mussten solche Berichte per Hand zusammengetragen werden. Daneben gibt es einen Katalog bereits vorgefertigter Reports und Informationsblätter, die als PDF-Dokumente erzeugt werden. Das Data Warehouse bietet auch erstmals die Möglichkeit, das bisher in unterschiedlichster Form (Festplattenspeicher, Akten, manuelle Karteien) vorliegende Organisationswissen über mehrere Jahre hinweg aus dem gesamten Land zentral vorzuhalten und diesen Bestand zu analysieren.

Erfolge dokumentiert

Eine immense Bedeutung kommt stets der richtigen und genauen Datenauswahl zu: Welche Kennzahlen und Kenngrößen können allgemeingültig oder spezifisch erstellt und gemessen werden? Auf den ersten Blick sind viele Verwaltungen und Behörden gleich – aber eben nur auf den ersten Blick. Deshalb muss ein sinnvolles Kennzahlensystem und Kennzahlenmanagement exakt auf den jeweiligen Anwendungsfall zugeschnitten und geprüft werden. Eine weitere entscheidende Frage lautet: Wer benötigt welche Kennzahl und wofür? Je intensiver sich eine Behörde mit diesen Aspekten auseinandersetzt, desto effektiver verhindert sie die Ansammlung unsinniger Kennzahlen und Berichte, unbrauchbarer Datenreihen und Statusinformationen. Wichtig ist, diesen Prozess des Hinterfragens ständig und projektbegleitend weiterzuführen, denn nur auf Basis valider Kennzahlen lassen sich tragfähige Entscheidungen treffen.

Die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) rät, Kennzahlensysteme auf Produktbereichs- oder Produktgruppenebene aufzubauen und sinnvoll miteinander zu verknüpfen. Statt Daten- und Berichtsflut seien eine schlanke Gestaltung von Kennzahlen im Berichtswesen, sinnvolle Datenkomprimierung sowie rollenspezifische Adressierung und Zustellung der Schlüssel zum Erfolg. Nur bei echtem Bedürfnis an Detaillierung, Hintergrunddaten und Zusammenhängen sollte auf tiefere Kennzahlenebenen zugegriffen werden. Das bedeutet: Es braucht ein ausgefeiltes Rollen- und Berechtigungskonzept, in dem geregelt ist, wer auf welche Datenquellen zugreift und wer Detailansicht bekommt.

Betrachtet man Verwaltung als ein in sich geschlossenes System, so unterscheiden sich zahlreiche Mechanismen wenig von dem eines Industrieunternehmens. Der abgebildete Performance-Management-Zyklus lehnt sich an ein Industriemodell an und berücksichtigt zugleich verwaltungstechnische Begebenheiten.

Viele Verwaltungen sind bereits auf dem Weg, sich für zukünftige Herausforderungen richtig aufzustellen. Sie machen ihre Ziele wie Bürgernähe („unsere Stadt soll für ihre Bewohner attraktiv sein“), Fremdenverkehr („wir machen es Touristen einfach, uns zu besuchen“) und Gewerbeansiedlung („im Wettbewerb haben wir die Nase vorn“) messbar und Entscheidungen sichtbar.

Jüngste Studien des Analysten-Hauses Gartner zeigen, dass der Wunsch nach ordnungsgemäßem und sachgerechtem Umgang mit Haushaltsmitteln der stärkste Treiber für die Öffentliche Hand ist, sich mit solchen Ansätzen zu beschäftigen. Soll-Ist-Vergleiche und Verknüpfungen von „realen“ Kosten (nicht nur „Ausgaben“ im Titel der Kammeralistik) mit sogenannten Return-on-Investment-Betrachtungen sind kein Fremdwort mehr.

Personalplanung im Griff

Eine besonders schwierige Aufgabe haben Personalverantwortliche in der Öffentlichen Verwaltung. Einerseits gilt es, Arbeitsplätze und Schlüsselpositionen mit den bestgeeigneten Mitarbeitern zu besetzen. Dabei haben der demografische Wandel, der Wettbewerb am Arbeitsmarkt, die zunehmende Mobilität von Arbeitskräften und der technologische Fortschritte starke Auswirkungen auf die tägliche Arbeit der Personalverantwortlichen. Andererseits muss die Kostenseite im Blick gehalten werden. Entsprechend groß ist der Wunsch nach Vorhersehbarkeit und Transparenz: Da Personalkosten kurzfristig nur sehr schwer zu beeinflussen sind, spielen sie bei der Planung eine bedeutsame Rolle.

Die Grundlage für künftige Personalentscheidungen bietet eine Analyse von Beschäftigtenstrukturen und -kosten. Darauf aufbauend, stehen zentralen und dezentralen Entscheidungsträgern durch ein aussagekräftiges Reporting Hochrechnungen zur Verfügung.

Dabei lassen sich individuelle Planungsmodelle, Kalkulationen und Simulationen berücksichtigen – etwa durch Hochrechnungen zur Beschäftigtenstruktur und der damit verbundenen Kostenentwicklung: Künftige Tariferhöhungen, Wochenend- und Nachtzuschläge, Urlaubsgelder und Sonderzuwendungen in Abhängigkeit von den Bezahlungsgruppen der einzelnen Mitarbeiter.

Beispiel Hamburg

„Bei den Hochrechnungen der Beschäftigtenstrukturen und Personalausgaben waren wir mit der vorhandenen IT zusehends an die Grenze gestoßen“, sagt Astrid Liedtke vom Zentrum für Personaldienste (ZPD) der Hansestadt. Das hat sich geändert, seitdem IBM Cognos Enterprise Planning – eine Lösung für die strategische Planung und Budgetierung von Organisationen – im Monatstakt eine Personalkosten-Hochrechnung von rund 80.000 Einzelfällen generiert, die in vielen Punkten durch detaillierte Aspekte und spezielle Details der Beschäftigtenentwicklung gekennzeichnet ist. So ermittelt die Software beispielsweise die im laufenden Kalenderjahr anfallenden Urlaubsgelder und Sonderzuwendungen in Abhängigkeit von den jeweiligen Bezahlungsgruppen und Vollkraftfaktoren der einzelnen Mitarbeiter. Ebenso fließen auch bei der Kalkulation der Arbeitgeberanteile zur Renten-, Arbeitslosen-, Kranken- und Pflegeversicherung die einzelfallindividuellen und gesetzlich gültigen Beitragssätze und Bemessungsgrenzen ein. Zudem bietet das Prognosemodell auch die Option, künftige Tariferhöhungen zu hinterlegen und bei der Kostenhochrechnung anzuwenden.

Fazit

All diese Aspekte verlangen eine Komplettlösung für die strategische Planung und Budgetierung auf hinreichend breiter Informationsbasis. Immer mehr Organisationen vertrauen deshalb auf Performance Management und leistungsfähige Planungsinstrumente, um ihre Leistung zu überwachen, zu analysieren und in Form von Berichten zu dokumentieren. Dadurch werden auf organisationsweiter Ebene alle Planungen und Prognosen durch die Modellierung und Kalkulation von Geschäftsprozessen beschleunigt und rationalisiert.

Unter dem Strich steht die Erkenntnis: Natürlich können Kennzahlensysteme und Business-Intelligence-Ansätze den gesunden Menschenverstand und die Erfahrungen lang gedienter Verwaltungsmitarbeiter niemals ersetzen – doch sie helfen, mehr Sicherheit und Transparenz in operative und politische Entscheidungen zu bringen.

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