Einführung der eAkte in der Kreisverwaltung Leitfaden für Anfänger und Fortgeschrittene

Autor Manfred Klein

Die eGovernment-Gesetze der Länder machen den Kommunen keine Vorschriften bezüglich der Einführung einer eAkte, doch sie entfalten doch enormen Druck. Doch nicht nur das sorgt für Verunsicherung. Der Deutsche Landkreistag will nun Abhilfe schaffen.

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Wie überführt man Aktenberge in eine moderne elektronische Verwaltung? Eine Frage, an der Kommunen oft scheitern
Wie überführt man Aktenberge in eine moderne elektronische Verwaltung? Eine Frage, an der Kommunen oft scheitern
(© jayrb – stock.adobe.com)

Im Zuge der OZG-Umsetzung, aber auch wenn es um das Regierungsprogramm der Bundesregierung 2020 geht, deren Ziel es ja ist, eine durchgängig medienbruchfrei arbeitende elektronische Verwaltung zu etablieren, wird zumeist unterschlagen, dass weder das eine noch das andere ohne eine elektronische Akte – auch in den Kommunen – funktionieren kann.

Allerdings werden die Kommunen mit ihren Fragen zur elektronischen Akte allzu oft allein gelassen. Zwar werden aktuell immer mehr eGovernment-Räte von den Ländern gegründet, ob sie allerdings das benötigte Know-how im Sinne einer OZG-Umsetzung vermitteln werden, muss sich erst noch erweisen.

Anders der Deutsche Landkreistag. In seiner jüngst veröffentlichten Handreichung „Die Einführung der eAkte in der Kreisverwaltung“ nimmt das Geschäftsführende Präsidialmitglied, Prof. Dr. Hans-Günter Henneke, schon in seinem Vorwort auf diesen Zusammenhang Bezug.

Unter anderem heißt es dort: „Das Onlinezugangsgesetz enthält die Verpflichtung, innerhalb von fünf Jahren alle Verwaltungsleistungen flächendeckend medienbruchfrei über Online-Verwaltungsportale anzubieten. Anders als die bisherigen Einzelregelungen, beispielsweise im Kfz-Zulassungsbereich oder bei der Digitalisierung des Asylrechts, besteht damit eine generelle Verpflichtung zur digitalen Ausgestaltung von Verwaltungsverfahren.“

Real ergebe sich daraus die Notwendigkeit, die Fachverfahren auf Ebene der Kommunen durchgängig medienbruchfrei auszugestalten. Letztlich werde dies nicht ohne die Einführung elektronischer Akten in den Kreisverwaltungen umsetzbar sein. Nur so lasse sich die Anschlussfähigkeit an Portale sinnvoll bewältigen, nur so sei ein flächendeckender Austausch von Unterlagen innerhalb der Verwaltungen leistbar, so Henneke.

Herausforderung eAkte

Zwar hätten sich viele Kreise bereits auf den Weg gemacht und eine elektronische Aktenführungen zumindest in einzelnen Bereichen eingeführt. Andere jedoch würden derzeit mit diesem Prozess erst beginnen und stünden nun vor der Frage, welche organisatorischen, personellen und finanziellen Voraussetzungen erfüllt sein müssen, um Fachverfahren digital auszugestalten und als Grundlage dazu elektronische Akten einzuführen.

Henneke weiter: „Die vorliegende Handreichung, die der Innovationsring des Deutschen Landkreistages angestoßen hat, möchte in diesem Sinne konkrete Hinweise für die Einführung der elektronischen Akten in den Kreisverwaltungen geben.“

Die Autoren des Dokument legen dabei großen Wert auf die Analyse der organisatorischen Herausforderungen. So heißt es in der Handreichung: „Die Digitalisierung der Verwaltung verändert nicht nur die Art der Aktenführung, sondern führt zu einer umfassenden Neuorganisation der Verwaltung.“

Die Einführung der eAkte sei daher nicht nur eine Herausforderung für die IT, sondern stellt die Verwaltung vor eine umfassende (Re-)Organisationsaufgabe, die sich nur mit einer ausgefeilten Strategie bewältigen lasse.

Strategische Ausrichtung

Festzulegen sei im Rahmen dieser Strategie zunächst, ob nur Akten für einzelne Verwaltungsleistungen in die elektronische Aktenführung überführt werden (iteratives Verfahren) oder alle Akten im Rahmen einer einheitlichen strukturellen Strategie auf die elektronische Aktenführung umgestellt werden sollen.

Weiter schreiben die Autoren: „Die Digitalisierung der Aktenführung setzt eine präzise Zielbestimmung voraus. Die von den Kreisverwaltungen gesteckten Digitalisierungsziele können den gesamten Lebenszyklus einer Akte oder auch nur Teile davon umfassen. Sie reichen von der Einführung eines DMS über eine elektronische Schriftgutverwaltung bis hin zu einer digitalen Archivierung des Schriftgutes.“ Zudem werde in einigen Kreisverwaltungen auch die Einführung von Online-Anhörungsverfahren in den Blick genommen. Und schließlich könne die Erstellung von und die Einbindung in Verwaltungsportale Ziel von eGovernment-Maßnahmen in den Kreisen sein, so die Verfasser weiter.

Auch der Best-Practice-Gedanke kommt in der Handreichung nicht zu kurz. So listen die Autoren eAkte-Projekte auf, mit denen Kreisverwaltungen bereits gute Erfahrungen damit gemacht hätten. Im Einzelnen sind das:

  • Verfahren im Aufgabenbereich des Straßenverkehrsamtes, einschließlich der Bereiche Verkehrsordnungswidrigkeiten, Zulassung und Fahrerlaubniserteilung,
  • Verfahren im Bereich des Vollstreckungsrechts,
  • die Einführung der eRechnung,
  • Verfahren im Bereich des Versorgungsamtes,
  • die Einführung der ePersonalakte,
  • die elektronische Vergabe (eBeschaffung)
  • Verfahren im Bereich von Elterngeld und Hilfe zur Pflege
  • sowie im Bereich des Flüchtlingsmanagements und
  • im Aufgabenbereich der Optionskommunen.

Bereitstellung von Ressourcen

Allerdings scheinen viele Kommunen Probleme mit der Anpassung ihrer Prozesse und der Bereitstellung der notwendigen Ressourcen zu haben. Die Autoren merken dazu unter anderem an: „Die Einführung der eAkte und anderer eGovernment-Projekte verändert die Arbeitskultur, Kommunikationsabläufe und Informationsflüsse in der Organisation. Sie müssen bewusst gestaltet werden und setzen daher eine sorgfältige Planung voraus.“

Die kreisinterne Planung müsse sich dabei frühzeitig mit der Bereitstellung von Ressourcen auseinanderzusetzen, so die Autoren. Ihre Empfehlung: „Neben der Frage der Finanzierung muss im Hinblick auf bereits vorhandene Ressourcen geklärt werden, welche Leistungen extern und neu vergeben werden müssen und welche von eigenen Ressourcen abgedeckt werden können.“

Die Themen Outsourcing und interkommunale Kommunikation sind offenbar für viele Kommunen nicht einfach. Die Autoren der Handreich kommen hier nämlich zu der Empfehlung: „So kommt zum Beispiel eine Kooperation mit dem jeweiligen kommunalen IT-Dienstleister ebenso in Betracht wie die Ausschreibung und Vergabe eines Auftrages an einen externen Dienstleister. Daneben ist frühzeitig ein Erfahrungsaustausch mit anderen Verwaltungen in den Blick zu nehmen, der sich gegebenenfalls in der Form der interkommunalen Zusammenarbeit verdichten, aber auch informell über einen Austausch in Fachforen erfolgen könne.“

Und zur Anpassung der internen Prozesse heißt es: „Eine Digitalisierungsstrategie hat schließlich auch die organisatorischen Veränderungen für die Zukunft mit einzubeziehen. So verändert zum Beispiel die digitale Aktenführung das Aufgabenprofil der herkömmlichen Registratur. Aktenbezogene Aufgaben werden in größerem Umfang durch die fachlich zuständigen Sachbearbeiter übernommen. Die durch den Wegfall von Registraturaufgaben freigesetzten Kapazitäten können zur Qualitätssicherung oder zur Unterstützung der Sachbearbeitung genutzt werden.“

Weitreichende organisatorische Veränderungen mit großem Einsparungspotenzial beträfen zudem den Bereich der Poststelle, aber auch Kurierdienste und Außenstellen müssen im Rahmen einer Digitalisierungsstrategie neu bewertet werden.

Die elektronische Aktenführung

Unklarheit scheint in vielen Kommunen auch immer noch über die Prinzipien einer elektronischen Aktenführung und deren rechtliche Rahmenbedingungen zu herrschen, den auch dieses Thema wird explizit behandelt.

Dazu schreiben die Autoren: „Eine elektronische Aktenführung ist ebenso wie die papierene Variante zunächst an die allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätze einer ordnungsgemäßen Aktenführung gebunden.“

Im Einzelnen führen die Autoren folgende Grundsätze auf:

  • Gebot der Aktenmäßigkeit, das heißt, die Behörden sind verpflichtet, Akten zu führen,
  • Gebot der Vollständigkeit und Nachvollziehbarkeit, das heißt, alle wesentlichen Verfahrenshandlungen sind vollständig und nachvollziehbar abzubilden,
  • Gebot wahrheitsgetreuer Aktenführung, das heißt, alle wesentlichen Verfahrenshandlungen sind wahrheitsgemäß aktenkundig zu machen,
  • Gebot der Aktenauthentizität und -integrität, das heißt, Aktenteile dürfen nicht nachträglich entfernt oder verfälscht werden.

Unklarheit scheint auch dahingehend zu herrschen, in wie fern die eGovernment-Gesetze des Bundes und der Länder Auswirkungen auf die Kommunen haben. Denn die Handreichung merkt dazu unter anderem an: „Die elektronische Aktenführung in den Kreisverwaltungen wird insbesondere durch die eGovernment-Gesetze des Bundes und der Länder geprägt, wenn auch deren rechtliche Bindungswirkung für die Kreisverwaltungen keinesfalls umfassend ist.“

So gelte das E-Government-Gesetz des Bundes (EGovG) zwar auch für die Kreisverwaltungen, soweit sie Bundesrecht ausführen. § 6 EGovG über die elektronische Aktenführung verpflichte allerdings lediglich die Behörden des Bundes, ihre Akten elektronisch zu führen, und hat damit insoweit keine bindende Wirkung für die Kreisverwaltungen.

Anders verhalte es sich jedoch, so die Autoren, mit den eGovernment-Gesetzen der Länder. „Die eGovernment-Gesetze der Länder sind regelmäßig auf die Behörden des Landes einschließlich der Gemeinden und Gemeindeverbände und damit auch auf die Kreisverwaltungen anwendbar. Auch wenn in den landesgesetzlichen Regelungen keine ausdrückliche Verpflichtung zur Umstellung auf elektronische Aktenführung enthalten ist, enthalten sie doch einen erheblichen politischen Druck auf die Landkreise, ihre Aktenführung entsprechend umzustellen.“

Dieser Druck werde sich in Zukunft durch weitere Gesetzesvorhaben auf Bundes- und Landesebene erhöhen. Das jüngst beschlossene Onlinezugangsgesetz des Bundes (OZG), sei hierfür ein prominentes Beispiel.

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