Auswirkung auf Behörden Kommunen und die EU-Whistleblower-Richtlinie

Autor / Redakteur: Dr. Thomas Altenbach* / Susanne Ehneß

Der öffentliche Sektor befindet sich nicht erst seit Inkrafttreten des Onlinezugangsgesetzes in einem kontinuierlichen Wandel. Verwaltungen der Zukunft sollen deutlich schneller, effizienter und nutzerfreundlicher werden. Damit einhergehend wächst auch der Wunsch nach mehr Transparenz und Rechtssicherheit. Die Einführung digitaler Hinweisgebersysteme, wie sie die aktuelle EU-Whistleblower-Richtlinie (oder auch EU-Hinweisgeberrichtlinie genannt) fordert, kann hierfür einen, wenn nicht sogar den entscheidenden Beitrag leisten.

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Kernstück der EU-Whistleblower-Richtlinie ist die Einführung eines anonymisierten Meldekanals, eines Hinweisgebersystems
Kernstück der EU-Whistleblower-Richtlinie ist die Einführung eines anonymisierten Meldekanals, eines Hinweisgebersystems
(© Daniel Beckemeier - stock.adobe.com)

Ende dieses Jahres wird die 2019 erlassene EU-Whistleblower-Richtlinie per Gesetz ratifiziert und muss von allen EU-Mitgliedsstaaten bis dahin fristgerecht umgesetzt werden. In Deutschland sind davon neben Konzernen und Großunternehmen rund 80.000 mittelständische Unternehmen und 15.000 kleinere Unternehmen betroffen, hinzu kommen Behörden und städtische Unternehmen sowie alle Kommunen mit mehr als 10.000 Einwohnern. Kernstück der EU-Whistleblower-Richtlinie ist die Einführung eines anonymisierten Meldekanals, eines Hinweisgebersystems.

Das Ziel eines Hinweisgebersystems ist neben der Aufdeckung von Missständen und Verstößen auch die Prävention derselben. Gleichzeitig soll ein solches System den Schutz des oder der Hinweisgeber:in gewährleisten und sie oder ihn vor Repressalien jeglicher Art wie Mobbing oder gar Kündigung schützen. Dies geschieht am besten dann, wenn Hinweisgebersysteme das anonyme Melden von Informationen sicherstellen.

Welche Absichten verfolgt die EU-Richtlinie?

Ursprünglich wurde die EU-Whistle­blower-Richtlinie erlassen, um die Bekämpfung von Geldwäsche großflächig zu gewährleisten oder die Lebensmittel- und Produktsicherheit europaweit zu garantieren. Der Gesetzgeber wollte damit auch die öffentliche Gesundheit, den Umweltschutz und die nukleare Sicherheit sicherstellen. Gleichzeitig soll die EU-Richtlinie Hinweisgeber:innen vor Benachteiligungen jeglicher Art schützen. Dieser Schutz gilt nicht nur für die Mitarbeiter:innen, sondern ­erstreckt sich auch auf Bewer­ber:innen, Dienstleister:innen und Angestellte von Lieferant:innen oder Kund:innen.

Neben Unternehmen und Behörden verpflichtet die EU-Whistle­blower-Richtlinie auch alle Gemeinden und Gemeindeverbände ab 10.000 Einwohnern, ein anonymes Hinweisgebersystem einzurichten und somit die Anforderungen zum Hinweisgeberschutz zu erfüllen. Kommunen mit weniger als 10.000 Einwohner:innen könnten laut EU-Beschluss von der Verpflichtung zur Einrichtung ­eines internen Meldekanals ausgenommen werden, wenn es der jeweilige EU-Staat so beschließt. Der deutsche Gesetzgeber hat ­diese Möglichkeit an die Länder weitergegeben.

Daher wird vermutlich von Bundesland zu Bundesland entschieden, ob Kommunen mit weniger als 10.000 Einwohner:innen die Anforderungen der Richtlinie erfüllen müssen. Völlig unabhängig von ihrer Einwohnerzahl sind Kommunen mit mindestens 50 Mitarbeiter:innen aber sehr wohl verpflichtet, ein Hinweisgeber-­System einzuführen. Für diese sieht die EU-Richtlinie auch keine Übergangsfrist vor.

Relevanz des ­Hinweisgeberschutzes

Verstöße gegen allgemeine rechtliche Vorgaben oder interne Compliance-Regelungen sind keine Ausnahmen. Man denke nur an die bekanntesten Fälle wie den VW-Dieselskandal oder die Korruptionsvorwürfe bei der Daimler AG. Häufig verbindet man diese mit internationalen Konzernen und siedelt Fehlverhalten vorwiegend in den oberen Führungsetagen an. Tatsächlich aber findet Betrug auf allen personellen Ebenen und in jeder Art von Beschäftigungsverhältnis statt.

Das beginnt mit Verstößen gegen die Regelarbeitszeit, geht über gefälschte Spesenabrechnungen bis hin zu kartellrechtlich relevanten Preisabsprachen. Davor sind auch Behörden und Kommunen nicht gefeit.

Auf der nächsten Seite: Beispiel Mannheim, Frankfurt. Und: Beweislastumkehr und Entschädigungsanspruch.

Beispiele

Jüngstes Beispiel ist die Stadt Mannheim, bei der eine Mitarbeiterin des Bauamtes seit 2019 in 19 Fällen ungerechtfertigte Baugenehmigungen erteilt und hierfür finanzielle Zuwendungen entgegengenommen haben soll.

Ein weiterer Fall geschah bei der Arbeiterwohlfahrt (AWO) in Frankfurt. Die ehemalige Führung der AWO hatte jahrelang überhöhte Gehälter gezahlt und diese durch Rechnungen gegenüber der Stadt Frankfurt für nie erbrachte Dienstleistungen rund um Flüchtlingsheime finanziert. Der Oberbürgermeister der Stadt war bis zu seiner Wahl bei der AWO beschäftigt.

In beiden Fällen hätte ein früher Hinweis den Schaden reduzieren oder sogar frühzeitig abwenden können. Gelangen diese Fälle erst einmal an die Öffentlichkeit, in die Presse oder in die ungleich schnelleren, schwerer zu kontrollierenden sozialen Medien und Netz­werke, entsteht neben dem finanziellen Schaden und den Folgeeinbußen auch ein erheblicher Reputationsverlust.

Beweislastumkehr und Entschädigungsanspruch

In der Regel wird ein Fehlverhalten als erstes von Mitarbeiter:innen entdeckt, die sich neben den rechtlichen Fragen auch noch einem moralischen Konflikt stellen ­müssen. Wie soll man als Arbeitnehmer:in mit den möglicherweise unfreiwillig erhaltenen Informationen umgehen? Soll man den Betrug eines Kollegen, einer Kollegin oder gar eines Vorgesetzten, einer Chefin melden und damit mögliche Konsequenzen wie Schikanen am Arbeitsplatz, arbeitsrechtliche Folgen und womöglich eine Kündigung in Kauf nehmen? Diese Situation wäre für jeden schwierig.

Dieses Problem hat auch der Europäische Gesetzgeber erkannt und mit der „Richtlinie (EU) 2019/1937 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2019 zum Schutz von Personen, die ­Verstöße gegen das Unionsrecht melden“ (EU-Whistleblower-Richtlinie) Ende 2019 europäische Mindestanforderungen für den Hinweisgeberschutz formuliert, von der auch der deutsche öffentliche Sektor betroffen ist.

Die EU-Richtlinie gibt vor, dass sowohl Kommunen als auch Behörden oder Unternehmen die Vertraulichkeit der Identität der Hinweisgeber:in und auf Wunsch auch dessen Anonymität gewährleisten müssen. Fehlt ein richtlinienkonformes Hinweisgebersystem, so hat die Hinweisgeber:in das Recht, direkt an eine externe Behörde oder sogar die Öffentlichkeit, beispielsweise an die Presse, heranzutreten und dort den entsprechenden Hinweis abzugeben. Der Schutz vor Repressalien bleibt auch dann aufrechterhalten.

Neben dem schwer zu beziffernden Reputationsschaden drohen Behörden und Kommunen ohne Hinweisgebersystem Sanktionen. Darüber hinaus hat eine Hinweisgeber:in, die dennoch von Repressalien betroffen ist, einen Anspruch auf Schadensersatz gegenüber der Behörde. Die Richt­linie bestimmt weiterhin eine sogenannte Beweislastumkehr. Das bedeutet, dass eine Mitarbeiter:in, der gekündigt wurde, von der jeweiligen Behörde verlangen kann, nachzuweisen, dass ihre Kündigung nicht in Zusammenhang steht mit seiner vorangegangenen Tätigkeit als Hinweisgeber:in. Gelingt dies nicht, steht dem oder der gekündigten Mitarbeiter:in eine Entschädigung zu.

Auf der nächsten Seite: Worauf Kommunen achten müssen. Und: EU-Recht steht über nationalem Recht.

Darauf müssen sich Kommunen einstellen

Die Umsetzung von EU-Richtlinien in die nationale Gesetzgebung der Mitgliedstaaten ist nicht freiwillig. Die Mitgliedsstaaten sind bezüglich der Mindestanforderungen und der vorgegeben Umsetzungsfristen an die EU-Vorgaben gebunden. Sollte es der deutsche Gesetzgeber aufgrund der Koalitionsverhandlungen nicht schaffen, das Gesetz auch auf nationaler Ebene zu verankern, drohen dem deutschen Staat entsprechende Sanktionen. Unternehmen kann diese Verzögerung zunächst einen zeitlichen Vorteil verschaffen, auf Behörden und Kommunen trifft dies nicht zu.

Für Behörden und Kommunen stellt sich die Frage, ob das EU-Recht aufgrund einer unmittel­baren Drittwirkung direkt anzuwenden ist. Die Antwort lautet: Ja.

EU-Recht steht über ­nationalem Recht

Eine EU-Richtlinie kann dann direkt angewendet werden, wenn ein, eine Bürger:in Rechte gegenüber einem Mitgliedsstaat geltend machen kann. Der Europäische Gerichtshof hat in einem Grundsatzurteil festgestellt, dass auch mittelbare Staatsgewalt, also alle Träger der Verwaltung eines Mitgliedsstaates und damit auch Kommunen, davon erfasst sind. Unmittelbare Drittwirkung ist also in ­diesem Falle möglich. Voraussetzung dafür ist weiterhin, dass das EU-Recht hinreichend genau formuliert sein muss, sodass die Betroffenen, hier die Kommunen, ­erfassen können, woran sie sich genau halten müssen.

Diese Anforderungen erfüllt die EU-Hinweisgeber-Richtlinie mit konkreten Formulierungen. Eindeutig definiert ist:

  • welche Personenkreise Zugang zu einem Hinweisgebersystem haben müssen.
  • wer berechtigt ist, ein solches System zu verwalten und welche Kommunikationswege möglich sein müssen.
  • Darüber hinaus ist vorgegeben, dass die Richtlinie den Hinweisgeber bei Meldungen zu Verletzungen von EU-Recht schützt.
  • Reaktionsfristen und Informationspflichten sind klar vorgegeben.

Dr. Thomas Altenbach
Dr. Thomas Altenbach
(© LegalTegrity)

Fazit

Für Behörden und Kommunen ­besteht unmittelbarer Handlungsbedarf. Um nicht wieder vor einem Umsetzungsdefizit wie bei der Einführung der DSGVO zu stehen, sind Behörden und Kommunen gut ­beraten, sich bereits jetzt mit den Anforderungen und Folgen der neuen Richtlinie auseinanderzusetzen und auch ihre internen Compliance-Regeln darauf auszurichten sowie ihr Hinweisgebersystem auf die Anforderungen der Richtlinie zu überprüfen.

*Der Autor: Dr. Thomas Altenbach, CEO und Gründer von LegalTegrity

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