Föderalismus im eGovernment-Zeitalter Kommunale Verwaltungen zwischen Kooperation und Selbstständigkeit

Redakteur: Manfred Klein

Welche Auswirkung hat der Einsatz von Informationstechnologie auf Struktur, Selbstverständnis und Legitimation der Öffentlichen Verwaltung?

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Utz Schliesky, Direktor des Schleswig-Holsteinischen Landtags, sieht in der Tatsache, dass Verwaltungsstruktur und politische Körperschaften nicht mehr deckungsleich sind, eine Chance
Utz Schliesky, Direktor des Schleswig-Holsteinischen Landtags, sieht in der Tatsache, dass Verwaltungsstruktur und politische Körperschaften nicht mehr deckungsleich sind, eine Chance
( Archiv: Vogel Business Media )

eGovernment Computing diskutiert diese Fragen mit dem Oberbürgermeister von Kiel, Torsten Albig, dem Politologen und wissenschaftlichen Mitarbeiter der Zeppelin-Universität in Friedrichshafen, Christian Geiger, und dem Direktor des Schleswig-Holsteinischen Landtags, Prof. Dr. Utz Schliesky.

eGovernment, vor allem in den Bereichen Shared Service Center und Cloud Computing, wird sich auch auf die politischen Strukturen auswirken, da Leistungserbringung und -inanspruchnahme nicht mehr räumlich zusammenfallen müssen. Welche Veränderungen erwarten Sie hier im Allgemeinen und für den Föderalismus im Besonderen? Wie werden sich etwa die Gemeindegrößen verändern?

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Geiger: Die Unabhängigkeit von Zeit und Raum im Rahmen einer Dienstleistungs- und Produkterstellung bei IT-Kooperationen in Form von Cloud Lösungen oder Shared-Service-Zentren stellt ein wesentliches Charakteristikum des Internet, des Web 2.0 und der darin nutzbaren Anwendungen dar. Diese Eigenschaften haben selbstverständlich auch Auswirkungen auf eGovernment.

Dabei sind die Veränderungen vielschichtig und wirken sich auf unterschiedliche Art und Weisen auf Bürger, Politik, Verwaltung und Wirtschaft aus: Sämtliche Bürger sollen den Zugang zu allen Leistungen des öffentlichen Sektors haben, auch wenn sie nicht im Internet online sind. Dabei ist für den Bürger entscheidend, die Leistung möglichst schnell zu erhalten, während ihn der Prozess in den jeweiligen Verwaltungsebenen und die einzelnen Zuständigkeiten nicht oder nur sekundär interessieren.

Aus der Sichtweise der Verwaltung kann es unter Effizienzaspekten sinnvoll sein, mit anderen Gebietskörperschaften zusammenzuarbeiten. Auch wenn der Föderalismus in Deutschland als Wettbewerbsföderalismus ausgelegt ist, kann eine kooperative Form der technischen und politischen Zusammenarbeit aus Gründen der effizienten Leistungserstellung gefordert und gefördert werden.

Kommunen können aus Gründen der Effizienz (Economies of Scale und Economies of Scope) die IT in Form von Rechenzentren – für Kreise oder ganze Regionen – planen, bauen und bewirtschaften. Eine Standardisierung ist dabei aus funktionalen und aus Kostenaspekten sinnvoll. Gute eGovernment-Lösungen müssen keine Insellösungen bleiben, sondern können Skaleneffekte erzielen. Doch möchte ich als Kommune den Vorteil einer smarten und hart erarbeiteten IT-Lösung verspielen, indem ich das Konzept an andere Kommunen weitergebe? Das Denken und Handeln in Regionen hat damit Auswirkungen auf die praktische Ausgestaltung der IT-Landschaft, nicht aber zwingend auf physische Gemeindegrößen oder Grenzziehungen von Gebietskörperschaften. Kleinere (Verwaltungs-) gebiete bleiben auch in Zukunft eigenständig und relevant. So kann eGovernment die Strukturen der Verflechtung im Föderalismus aufbrechen und staatliche Prozesse effizienter und bürgernäher gestalten.

Schliesky: Die Verwaltung ist traditionell territorial organisiert – durch die Möglichkeiten der IuK wird die Raumbindung der Verwaltung aber erheblich gelockert. Dementsprechend wird die Raumgröße eine immer geringere Rolle für die Verwaltungsorganisation spielen. Gleichzeitig eröffnen die neuen technischen Möglichkeiten sowie existierenden verwaltungswissenschaftlichen Konzepte wie etwa Shared Service Center oder One-Stop-Government ganz neue Möglichkeiten für professionelle, effektive und kostengünstige Verwaltungsstrukturen, ohne dass Gebietsreformen durchgeführt werden müssen. Gebietsreformen sind insoweit ein Lösungsrelikt der 1970er-Jahre. Denn gerade die örtliche und politische Identität stiftenden kleinen Kommunen können erhalten bleiben. Dies ist angesichts zunehmend komplexerer, für den Bürger nur schwer nachvollziehbarer Entscheidungen auf europäischer oder gar internationaler Ebene ein ganz wichtiger Faktor für die Zukunft der Demokratie. Entscheidend ist, dass politische Gemeinwesen und Verwaltungsstrukturen oft nicht mehr deckungsgleich sein werden.

Albig: Für die Landeshauptstadt Kiel, aber auch für das ganze Bundesland ist die Entwicklung leistungsfähiger eGovernment-Strukturen ein Standortfaktor erster Güte. Eine moderne Landeshauptstadt und ein Flächenland müssen möglichst viele ihrer Dienstleistungen auf qualitativ hohem Niveau im Internet verfügbar machen.

Welche Auswirkungen das auf den Föderalismus haben könnte, ist nur schwer zu beantworten. Vielleicht ist die Antwort auch gar nicht so wichtig. Denn Strukturen bestehen ja nicht um ihrer selbst willen; sie sollen helfen, das Leben für die Bürger in diesem Land so attraktiv, einfach und komfortabel wie möglich zu machen. Deshalb sollten wir auch lieber über ein Höchstmaß an Funktionalität und nicht über die Größen von Gemeinden diskutieren. Eine die kommunalen Grenzen überschreitende Zusammenarbeit kann viel wirkungsvoller als eine Strukturreform sein, wenn sie funktioniert und nicht 20 Jahre harten und verlustreichen politischen Kampf erfordert.

Nächste Seite: Die Folgen für die Legitimation der Verwaltung

Welche Auswirkungen wird diese Entwicklung auf die Legitimation der Verwaltung und Politik gegenüber dem Bürger haben?

Schliesky: Gerade weil Verwaltungsstrukturen und politische Körperschaften nicht mehr deckungsgleich sein können, wenn wir die Vorteile einer modernen Verwaltungsorganisation nutzen wollen, brauchen wir neue Denkmodelle, um die demokratische Legitimation sicherzustellen. Unsere bisherigen Konzepte sind nicht dafür ausgelegt, arbeitsteilige, modulare Verwaltung in komplexen Netzwerkstrukturen, noch dazu über mehrere Herrschaftsebenen, zu erklären und demokratisch zu rechtfertigen. Hier sind Wissenschaft, Verwaltungspraxis und Gesetzgeber gleichermaßen gefordert.

Albig: Das ist schwer abzuschätzen. Während auf der einen Seite das „Global Village“ im Internet wächst, sehnt sich eine wachsende Zahl von Menschen nach regionaler Identität. Verwaltung und Politik werden sich künftig stärker untereinander messen lassen müssen, weil im Netz abgebildete Dienstleistungen mehr Vergleichbarkeit erlauben. Benchmarking ist nicht länger etwas, was hochdotierten Beratern vorbehalten bleibt. Die Vergleichbarkeit und damit auch die Unmittelbarkeit von Rückmeldungen an Verwaltung und Politik wird dramatisch wachsen. Wenn das flächendeckend zu einer positiven Angleichung von Dienstleistungsqualität führt – sollte doch niemand etwas dagegen haben.

Nächste Seite: Die Rolle der sozialen Netzwerke?

Welche Rolle werden in diesem Prozess die sozialen Netzwerke wie Facebook spielen? Wie werden sie das Verhältnis von Staat und Verwaltung zu den Bürgern verändern?

Geiger: Die sozialen Netzwerke bedeuten für Staat und Verwaltung neue Potenziale, aber auch Herausforderungen im täglichen Handeln. Auch für den demokratischen Prozess der Meinungsbildung, der Organisation von Mehrheiten und Potenzialen in der direkten Demokratie spielen die Sozialen Medien eine entscheidende Rolle. Derzeit gibt es wohl keine effektivere Möglichkeit, die Bürger an den Belangen der Gesellschaft und an der Steuerung des Staates zu beteiligen.

Allerdings stellt sich die Frage, welche Form der Machtteilung zwischen Volksvertretern, Verwaltung und Bürgern vorgesehen ist und in Zukunft vorgesehen wird. In der Öffentlichen Verwaltung muss nicht nur der Zugang zu den Sozialen Netzen ermöglicht werden, es müssen auch Empfehlungen gegeben werden, wie eine Öffentliche Verwaltung mit den Sozialen Medien umgehen kann. Hierzu lassen sich die Erfahrungen, welche in der Wirtschaft mit Social Media gesammelt wurden, nur bedingt auf den Öffentlichen Sektor übertragen.

Fragestellungen können dabei sein, wie das gegenseitige Verständnis von Staat und Bürger zu definieren ist, ob miteinander auf Augenhöhe umgegangen wird und wie reaktiv die Verwaltung gegenüber dem Bürger eigentlich sein muss. Nicht zuletzt ist neben diesen Fragestellungen auch auf technischer Seite zu klären, wie Dialoge archiviert werden können und wie rechtsverbindliche Auskünfte auszusehen haben. Und muss sich die Behörde in allen Netzwerken und mit allen Social-Media-Angeboten beschäftigen? Auch zahlreiche organisatorische Aspekte werden bisher nur unzureichend beleuchtet: Wo soll das Thema der Social Media organisatorisch untergebracht werden und wie kann ich die Mitarbeiter hierauf vorbereiten?

Diese offenen Fragen sind in einem überschaubaren Zeitrahmen zu beantworten, um die Verwaltung unserer schnelllebigen Zeit anzupassen, die bestehenden Vorteile zu konservieren und die Herausforderungen der Zukunft zu meistern.

Schliesky: Die Antwort mag überraschen: Meines Erachtens werden Soziale Netzwerke zumindest für das Verhältnis zwischen Staat und Bürger keine große Rolle spielen. Wer von uns weiß denn, ob Facebook, Twitter oder StudiVZ in einigen Jahren noch dieselbe Anziehungskraft wie heute haben werden?

Mir scheint dies eine Modewelle zu sein. Denn wer redet heute noch über Second Life? Der Staat ist gut beraten, nicht jede Modewelle mitzumachen. Vor allem passt meines Erachtens das Format Sozialer Netzwerke nicht für den Staat, denn Bürger wollen sich in diesen untereinander austauschen. Nachgefragt ist vielmehr nach wie vor die staatliche Autorität bei bestimmten Angelegenheiten, die bei einem sich betont locker gebenden Staat in sozialen Netzwerken nicht aufrecht erhalten werden kann.

Welche Rolle soll er aber dann in diesen sozialen Netzwerken spielen? Ohne Frage werden soziale Netzwerke aber große Auswirkungen auf die Verwaltungskultur haben, denn die Erwartungen der Bürger verändern sich hinsichtlich vorzuhaltender staatlicher Dienstleistungen oder der – insbesondere auch schnellen – Zugänglichkeit von Informationen.

Albig: Soziale Netzwerke verändern die kommunikativen Strukturen in rasanter Geschwindigkeit. Kommunikationsmonopole zerbrechen, es wächst neues Selbstbewusstsein. Das ist zum einen eine große Chance, weil es beiden Seiten die Möglichkeit zur schnellen und umwegfreien Kommunikation bietet. Auf der anderen Seite lauert dort das Risiko der zu schnellen, zu einseitigen Meinungsmache, die zudem auch noch von Profis manipuliert werden kann. Soziale Netzwerke sind keine repräsentative Paralleldemokratie, sondern ein Instrument der Kommunikation und der Information.

Nächste Seite: Unausweichleich – ein Wandel der kommunalen Geschäftsmodelle

Welche Geschäftsmodelle ergeben sich aus dem technischen Wandel für die kommunalen Rechenzentren? Wie werden diese Geschäftsmodelle wiederum ihrerseits auf die kommunalen Verwaltungsstrukturen zurückwirken?

Geiger: Das erfolgreiche Etablieren von Geschäftsmodellen ist nur möglich, wenn eine technische, politische und kulturelle Integration erfolgreich durchgeführt werden kann. Zur technischen Integration gehört eine sinnvolle konsensuale Zusammenarbeit und gemeinsame Entscheidungen über den Prozess der Standardisierung relevanter Prozesse, Anwendungen und Schnittstellen.

Im Rahmen der politischen Integration als Voraussetzung für eine erfolgreiche Umsetzung von gemeinsamen IT-Projekten muss über die neuen Steuerungsperspektiven sämtlicher teilnehmender Partner bei IT-Kooperationen diskutiert werden, da ein gemeinsames Bestreiten der Aktivitäten meist mit einem Steuerungsverlust eines einzelnen Akteurs verbunden ist.

Unter der kulturellen Integration ist schließlich auch das „Heimatgefühl“, der regionale Faktor und die Verbundenheit zum Lokalen zu verstehen. Nur wenn sich Bürger und Mitarbeiter mit dem leistungserstellenden Betrieb identifizieren können, ist es möglich, erfolgreiche Geschäftsmodelle zu etablieren. Fehlende Anreize, mangelnde lokale Identifikation oder auch mangelndes Wissen zu lokalen und regionalen Themen können den Erfolg einer IT-Kooperation bremsen.

Für die Rechenzentren ergibt sich eine Vielzahl von neuen Wirkungsfeldern: Als vertrauenswürdiger Akteur liegt das Betreiben der Cloud-Lösung auf der Hand, vor allem, wenn die Verwaltung bestimmte Datenbestände nicht nach außen an private Anbieter geben möchte oder geben darf. Da in Zukunft vermutlich auch private Dienstleistungsanbieter in den Markt kommen werden, gewinnt das Thema der Integration bestehender Systeme an dann standardisierte Lösungen zu einem eGovernment von Kreisen oder Regionen an Bedeutung. IT-Dienstleiter des Öffentlichen Sektors werden sich zunehmend als Integratoren, zur Konsolidierung und Steuerung von IT-Kooperationen und ausfallsicheren, vertrauenswürdigen Diensten engagieren.

Schliesky: Aus dem technischen Wandel können sich theoretisch sowohl interessante als auch bedrohliche Szenarien entwickeln. Denkbar ist ein Konzentrationsprozess, denkbar ist die Einrichtung gemeinsamer Rechenzentren von Bund, Ländern und Kommunen. Zu beachten ist gerade mit Blick auf viele Aktivitäten heutiger kommunaler Rechenzentren, dass das kommunale Wirtschaftsrecht nicht unbedingt die technisch sinnvollen Möglichkeiten erlaubt. Angesichts des wachsenden Konkurrenzdrucks auch zur Privatwirtschaft werden diese Grenzen stärker beachtet werden müssen. Die Geschäftsmodelle sind damit weniger ein technisches oder verwaltungsorganisatorisches Thema, sondern primär eine Frage des Öffentlichen Wettbewerbsrechts.

Albig: Durch den Einsatz von IT lässt sich die Zusammenarbeit einzelner Stellen und Organisationen entfernungsunabhängig gestalten. Weil es die Informationstechnik gestattet, Abläufe räumlich auseinanderzuziehen, lassen sich erweiterte Effizienz- und Effektivitätspotenziale erschließen. Es kommt so zu einer neuen vernetzten Arbeitsteilung durch die Neuverteilung von Prozessschritten über Organisationsgrenzen hinweg. Das kann eine Aufteilung in Front und Back Office sein oder die Bündelung von Prozessen an einer Stelle zwecks Ressourceneinsparung und Qualitätssteigerung.

Um den anstehenden Herausforderungen im IT-Bereich zu begegnen, muss es verstärkt zu einer Zusammenarbeit mit Dritten (Kommunen, Land, Kammern, dem IT-Dienstleister usw.) kommen. Die Umsetzung und der Betrieb von immer komplexeren und kostenintensiveren technischen Anforderungen sind für die einzelne Kommune wirtschaftlich immer schwerer darstellbar.

Ein Beispiel hierfür ist die geplante Kooperation der Landeshauptstadt Kiel mit der Freien und Hansestadt Hamburg bei der Einführung der D115. Kiel plant die Behördenrufnummer 115 zum 1. Juni freizuschalten und die Beantwortung der eingehenden Anfragen über die 115 vom Telefonischen HamburgService (HS) übernehmen zu lassen. Perspektivisch sollen weitere Servicenummern (Bürgertelefone, Hotlines etc.) durch den HamburgService beantwortet werden.

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