Aufbruchstimmung in Berlin Keine Ausnahme von der Regel mehr

Autor / Redakteur: Dr. Wilfried Bernhardt / Manfred Klein

Das neue E-Government-Gesetz des Landes Berlin (EGovG Bln) ist ein längst überfälliger Schritt. Nun kommt es auf die schnelle ­Umsetzung an. Dr. Wilfried Bernhardt, Staatssekretär und CIO a.D., versucht sich an einer Analyse.

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Berlins eGovernment-Gesetz macht vieles richtig, aber noch nicht alles gut
Berlins eGovernment-Gesetz macht vieles richtig, aber noch nicht alles gut
(Bild: vege – Fotolia.com)

Das Gesetz zur Förderung des eGovernment (E-Government-Gesetz Berlin – EGovG Bln) ist am 10. Juni in Kraft getreten. Langjährige Diskussionen zu möglichen Regelungsinhalten wurden damit kurz vor Ende der Legislaturperiode vorläufig abgeschlossen. Das Gesetz fügt sich in eine eGovernment-Gesetzgebung ein, die mit dem (Bundes-) EGovG 2013 ihren Ausgang nahm. Da dem Bund beim eGovernment selbst nur eine begrenzte Regelungskompetenz zusteht, hatte er in seinem Gesetz mit „Motornormen“ die Länder zu eigenen Regelungen animieren wollen. Das ist bisher nur begrenzt gelungen. Mit einiger zeitlicher Verzögerung und daraus folgenden größeren Problemen folgt nun Berlin dem Vorbild des Bundes, geht aber im Detail an vielen Stellen ­eigene Wege.

Eigene Lösungen für eigene Probleme

So betont § 2 Abs. 2 als Ziele des Gesetzes die Gewährleistung der „Transparenz, Wirtschaftlichkeit, Sicherheit, Bürgerfreundlichkeit, Unternehmensfreundlichkeit und Benutzerfreundlichkeit einschließlich der barrierefreien Zugänglichkeit und Nutzbarkeit der Verwaltungsprozesse“. Zwar dürfte es nicht möglich sein, die Realisierung dieser Ziele isoliert einzuklagen. Dennoch sind diese Ziele nicht bedeutungslos: Sie strahlen auf die Interpretation der übrigen Gesetzesbestimmung aus und dienen auch als Leitlinien für die Umsetzung von Maßnahmen.

Wenn § 4 Abs. 4 normiert, dass die Fähigkeiten und Kompetenzen der Dienstkräfte „durch besondere Qualifikationsmaßnahmen zentral und dezentral zu fördern“ sind, dann stellt dies im Vergleich zu anderen eGovernment-Regelungen ein – für die speziellen Berliner Gegebenheiten allerdings notwendiges – Novum dar.

Damit erkennt der Berliner Gesetzgeber an, dass die Regelungen in der Berliner Verwaltung nur dann effizient umgesetzt werden können, wenn es gelingt, die Verwaltungsangehörigen darauf vorzubereiten. Oft sind in Berlin Fortschritte in der Digitalisierung daran gescheitert, dass die Verwaltungsangehörigen nicht oder zu spät mit den neuen Techniken vertraut gemacht wurden.

Wirksame Fortbildungsdienstleistungen sind allerdings nicht zum Nulltarif zu erlangen, sie werden in erheblichem Maße Ressourcen benötigen. Die Erfahrungen lehren, dass man skeptisch sein muss, ob der Berliner Senat über einen Doppelhaushalt hinaus zu entsprechenden Investitionen bereit sein wird. Vorher ist ein Einführungskonzept zu erarbeiten, das umfassend die Planungen für eine schrittweise Einführung in den Berliner Behörden darstellt.

Hervorzuheben ist, dass die neuen Regelungen zur elektronischen Kommunikation im Vergleich zum Senatsentwurf erheblich strikter formuliert sind: Es entfielen Formulierungen mit „wenn“, „soweit“ und „es sei denn“, die noch den ­Senatsentwurf prägten. Nun verpflichtet das Gesetz jede Behörde dazu, eine De-Mail-Adresse zu eröffnen, elektronische Formulare für wiederkehrende Vorgänge zur Verfügung zu stellen (beziehungsweise diese dann auch grundsätzlich über ein einheitliches Portal interaktiv verfügbar zu halten) und für Verwaltungsverfahren, in denen eine Identitätsfeststellung zu erfolgen hat, eine Identifizierung mit einer eID anzubieten (§ 4).

Verwaltungen neigen oft dazu, Ausnahmen von der Regel für sich zu reklamieren, wenn sie mit Modernisierungsmaßnahmen in Verzug geraten. Insoweit hat sich zum Glück die Einsicht durchgesetzt, dass die Berliner Verwaltungen bedingungslos auf den Weg zur digitalen Transformationen zu bringen sind, denn Bemühungen einer eher „sanften“ Anpassung der Berliner Verwaltung an die Digitalisierungserfordernisse sind in der Vergangenheit gescheitert. Gerade vordergründig die Verwaltung schonende Ausnahmeklauseln beeinträchtigen die Rechtssicherheit. Bürger und Wirtschaft werden nur bereit sein, intensiv in elektronische Infrastrukturen für die Kommunikation mit der Verwaltung zu investieren, wenn sie auch darauf vertrauen können, dass die Verwaltung flächendeckend entsprechende Zugänge eröffnet.

Das Gesetz schenkt der Verwaltung dafür noch eine einjährige Übergangszeit, die zugleich dokumentiert, dass es in Berlin im Gegensatz zu anderen Ländern noch an den erforderlichen Kommunikationsstrukturen fehlt. Erst zum 10. Juni 2017 werden die neuen Regelungen zur elektronischen Kommunikation in Kraft treten, während diese etwa auf Bundesebene und in Sachsen bereits gelten oder in Kürze Wirksamkeit ­erlangen.

Fortschritte bei Sicherheit und Datenschutz?

Das EGovG Bln schafft auch endlich Fortschritte in der Vermittlung von IT-Sicherheit und Datenschutz. So wird jede Behörde verpflichtet, einen eMail-Zugang mit einer gängigen Ende-zu Ende-Verschlüsslung zu eröffnen. Die Festlegung der Modalitäten der Verschlüsselung geht über andere eGovernment-Gesetze hinaus; eine prinzipielle Verpflichtung der Behörden, die Verschlüsselung auch zu praktizieren, fehlt allerdings.

So besteht die Gefahr, dass sich die Verwaltung weiterhin aus der Verantwortung zur Verschlüsselung herausnimmt. Der PGP-Verschlüsselungsstandard ist im Gegensatz zu einem Vorentwurf im EGovG Bln nur noch beispielhaft erwähnt. Das ist zu begrüßen, denn die verbindliche Festlegung technischer Standards im Gesetzestext würde eine zeitlich angemessene Anpassung an die dynamischen technischen Fortschritte behindern. Leicht anpassbare Rechtsverordnungen oder Verwaltungsvorschriften sind zur Steuerung der Digitalisierung eher geeignet als gesetzliche Festlegungen.

Die neuen Spezialregelungen zur Gewährleistung der IKT–Sicherheit in Berlin (§ 23) mit Bezugnahme auf die Standards des BSI, der Schaffung von CERTS, waren nicht nur inhaltlich überfällig; die diesbezüglichen Vorgaben des IT-Planungsrats bedurften dringend einer formellen Verfestigung im Berliner Recht, denn dazu verpflichtet der IT-Staatsvertrag.

Wichtig ist auch die explizite Vorgabe des EGovG Bln, weiterhin nicht-elektronische Kommunikation anzubieten. Auch wenn alles daran zu setzen ist, die digitale Transformation der Berliner Verwaltung voranzutreiben, so sind doch weiterhin auch diejenigen Bürger zu berücksichtigen, die noch nicht ausreichend auf die elektronische Welt vorbereitet sind. Es darf kein „Digital Divide“ geben!

Allerdings befreit das die Verwaltung nicht davon, Möglichkeiten zur Serviceverbesserung für Bürger zu suchen, die mit der Anwendung der IT Schwierigkeiten haben, und zugleich die Effizienzvorteile der digitalen Verwaltung zu sichern. Hier bietet sich ein Bürgerterminal für einen Einsatz auch in Berlin an.

Von zentraler Bedeutung im Berliner Gesetz sind die Regelungen, die eine Einführung der eAkte in der Berliner Verwaltung zum 1. Januar 2023 anordnen. Leider versäumt das Gesetz die Klarstellung, dass auch die elektronische Vorgangsbearbeitung damit durchgehend angesprochen ist. Die eAkte bildet gewissermaßen das Herzstück einer digitalen Transformation der Berliner Verwaltung.

Ohne elektronische Aktenführung und elektronische Vorgangsbearbeitung lassen sich viele Ziele heutiger Verwaltungsmodernisierung nicht erfüllen: eine effiziente Weiterverarbeitung elektronischer Bürgerpost innerhalb der Verwaltung etwa, ein elektronischer Auskunftsanspruch des Bürgers, der elektronische Rückkanal von der Verwaltung zum Bürger, der elektronische mobile Zugriff des Verwaltungsmitarbeiters von unterwegs oder zu Hause auf die Akte, ein elektronisches Wissensmanagement zur Sicherung des Know-hows ausscheidender Mitarbeiter.

Wie will man ferner innerhalb der Verwaltung angesichts eher komplexer werdender Verwaltungsverfahren die berechtigten Erwartungen auf ein schnelles Verfahren erfüllen, wenn man weiterhin Teile des Verfahrens auf Papier nutzt, Akten dann nicht findet, weil man keine Zeit für eine geordnete Ablage hat, und „Aktensucher“ einstellen muss.

Zustände wie im Berliner Landesamt für Gesundheit und Soziales („Lageso“) im letzten Jahr zum Höhepunkt des Flüchtlingsstroms dürfen sich nicht wiederholen. Ferner müssen die an ineffizienter Arbeitsweise leidenden Bürgerämter endlich mit digitalisierten Akten wieder in der Lage sein, in angemessener Frist Bürgeranliegen bearbeiten zu können.

Nun kommt es darauf an, für die Umsetzung der eAkte in den nächsten Jahren auch verbindlich hinreichende personelle und sachliche Ressourcen einzuplanen. „Kleckern statt Klotzen“ muss hier die Devise sein, soll das eGovernment-Gesetz nicht zum nutzlosen Versprechen verkümmern.

Dann wird es auch möglich sein, in angemessener Weise die weiteren im Gesetz vorgesehenen Erleichterungen für Bürger und Wirtschaft im Umgang mit der Verwaltung zu realisieren: die Beifügung elektronischer Nachweise anstelle von Papierbelegen (§ 6), die Akteneinsicht in mehreren Varianten (§ 9), elektronische Informationen zum Verfahrensstand über ein zentrales Serviceportal (§ 10 Abs. 2) bis hin zu einer kompletten elektronischer Abwicklung interner Verwaltungsabläufe (§ 10 Abs. 1).

Angesichts der Bedeutung der ­eAkte für die genannten Folgefragen und aufgrund der Dringlichkeit der gegenwärtigen Probleme in Berlin erscheint die nun gesetzlich vorgesehene Einführungsfrist in sechseinhalb Jahren (1. 1. 2023) leider recht lang und insbesondere im Vergleich mit dem Bund (1. 1. 2020) oder gar Sachsen (1. 8. 2018) nicht ambitioniert. Allerdings weist Berlin einen erheblichen Rückstand – auch in der Hardwareausstattung - auf.

Zeit wird auch dafür benötigt, die dem Bundes- EGovG nachgebildete Optimierungsklausel (§ 10 Abs. 2) zu realisieren, wonach Verwaltungsabläufe, die erstmals zu wesentlichen Teilen elektronisch unterstützt werden, vor Einführung der informationstechnischen Systeme unter Nutzung gängiger Methoden zu „dokumentieren, analysieren und optimieren“. Das ist gerade für Berlin besonders bedeutsam. Viele Berliner Verfahrensvorschriften sind nicht „IT-ready“.

Die Open-Data-Vorschriften des Berliner EGovG (§ 13) bleiben ebenfalls hinter den heutigen Möglichkeiten zurück. Berlin hätte sich hier die Regelungen in Hamburg, Bremen oder Rheinland-Pfalz zum Vorbild nehmen sollen, die klare Verpflichtungen zur Schaffung von Transparenzregistern vorsehen.

Einen weiteren Schwerpunkt sieht das Berliner EGovG in der Standardisierung der IT in der gesamten Berliner Verwaltung. Dazu dienen nicht nur die Gebote medienbruchfreier Prozesse und der gemeinsamen Nutzung von zen­tralen Informations- und kommunikationstechnischen Strukturen und Organisationen (§ 2 Abs.3) sowie von Basiskomponenten (§ 25 Abs. 2), sondern auch die Festlegung auf eine zentrale IKT-Organisationsstruktur in Berlin (§§ 20 ff.).

So soll ein IKT-Staatssekretär zukünftig für alle Verwaltungsebenen und -bereiche zentrale Kompetenzen wahrnehmen, wie zum Beispiel bei der Festlegung, Überwachung und Einführung der Standards für den IKT-Einsatz, für eine einheitliche verfahrensunabhängige IKT-Ausstattung sowie für die Weiterentwicklung der zentralen IT-Architektur.

Unklar bleibt aber, wie weit die Unabhängigkeit des IKT-Staatssekretärs reicht. Wird er die Kraft haben, sich gegenüber den anderen Senatsverwaltungen in mutmaßlich oft kontroversen Diskussionen über das Erfordernis von beherzten Reformen durchzusetzen? Wird er der Tendenz entgegenwirken können, IT-Verfahren zu Fachverfahren zu deklarieren und damit dem Verantwortungsbereich des IKT-Staatssekretärs weitgehend zu entziehen? Er wird jedenfalls weiterhin von einem Senator beaufsichtigt, der wohl auch dann dafür zuständig sein wird, die erforderlichen Ressourcen auszuhandeln. Die Schaffung einer ­eigenen Digitalisierungsssenatsverwaltung hätte hier sicher ein noch deutlicheres Zeichen zugunsten der IKT-Entwicklung in Berlin und ein echtes Gegengewicht zu den anderen Senatsverwaltungen setzen können. Zudem hätte man dort noch weitere Digitalisierungsaufgaben außerhalb des engeren eGovernment ansiedeln können.

Zwar soll der IKT-Staatssekretär bei der Vorbereitung von Gesetzentwürfen, Rechtsverordnungen oder Verwaltungsvorschriften, die Regelungen zum Einsatz von IKT enthalten, frühzeitig beteiligt werden. Die ­eigentlichen Probleme für die Digitalisierung stellen sich aber oft dann heraus, wenn Gesetze oder andere Regelungen die IT gar nicht ausdrücklich als unterstützendes Medium benennen, auch wenn moderne Verfahrensgestaltungen die IT heutzutage nutzen müssten. Dem IKT-Staatssekretär stellt das EGovG Bln einen Lenkungsrat zur Seite, in dem auch die Staatskanzlei, die anderen Senatsverwaltungen, Bezirksamtsmitglieder sowie mit beratender Stimme auch der zukünftige Hauptpersonalrat mitwirken.

Zwar mag einiges dafürsprechen, Personalvertretungen frühzeitig in Digitalisierungsfragen einzubeziehen. Personalvertretungen neigen jedoch nicht dazu, auf schnellere Digitalisierungsschritte zu drängen. Deshalb ist der Versuchung zu widerstehen, das Votum der Personalvertretung als Alibi für Verzögerungen bei der Digitalisierungsaufgabe zu missbrauchen.

In Sachsen hat sich die Beteiligung des Landesdatenschutzbeauftragen am sächsischen IT-Kooperationsrat bewährt, um schon frühzeitig eventuelle Konflikte mit den Datenschutzgrundsätzen zu lösen. Leider verleiht das EGovG Bln dem Datenschutzbeauftragten keine entsprechende Stellung im Lenkungsrat. Schließlich wird das IT-Dienstleistungszentrum Berlin (ITDZ) gesetzlich verankert, dessen Leistungen künftig von den Berliner Behörden und Einrichtungen im Sinne eines Anschluss- und Benutzungszwangs abzunehmen sind. Das ITDZ ist verpflichtet, seine Leistungen zu marktüblichen Preisen anzubieten, wobei die Marktüblichkeit aufgrund eines externen Benchmarkings jährlich zu ermitteln ist.

Hier ist das Bemühen des Gesetzgebers, die Marktmechanismen auch für das ITDZ zu nutzen, durchaus erkennbar. Die Rechtsform des ITDZ als Anstalt des öffentlichen Rechts schöpft aber die Chancen, mehr Markt in den Dienst der digitalen Transformation zu stellen, nicht aus.

Eine GmbH-Lösung mit der Option, IT-Dienstleistungen noch stärker für den Markt zu öffnen oder für ein Outsourcing vorzusehen, hätte hier noch mehr den Prinzipien einer digitalen Gewaltenteilung entsprochen.

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