Beitrag zur Neugestaltung des Artikels 65 GG Internet und eGovernment rütteln an der Ressorthoheit

Autor / Redakteur: von Dirk Arendt & Franz-Reinhard Habbel / Manfred Klein

Die Absage des Bundesrates zur aktuellen Fassung des eGovernment-Gesetze­s nahm der Redaktionsbeirat der eGovernment Computing zum Anlass, darüber zu diskutieren, inwieweit die Organisationstrukturen der Verwaltungen noch tauglich für eGovernment sind. Der Beitrag der beiden Redaktionsbeirats-Mitglieder versteht sich als Diskussionsanstoß.

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(Foto: © MH - Fotolia.com)

Regierung und Verwaltung sind wichtige Standortfaktoren für Wirtschaft und Wissenschaft, Bürgerinnen und Bürger. Neben einer ganzheitlichen, effektiven und effiziente­n Leistungserbringung geht es künftig zunehmend um die Rolle des Staates in einer immer weiter sich vernetzenden Welt.

Das erfordert neue Überlegungen hinsichtlich der Organisation des Regierungs- und Verwaltungshandels – und zwar auf der Basis gemeinsamer Infrastrukturen. Populär formuliert geht es darum, aus einer weitgehend eigenständigen Siloverwaltung eine Netzverwaltung zu machen. Bund, Länder und Gemeinden müssen stärker zusammenarbeiten! Das wird Auswirkungen auf die Legitimität demokratischer Entscheidungsprozesse haben.

Nur eine auf die Zukunft ausgerichtete Neustrukturierung der bisherigen Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Ressorts kann die enormen Potenziale der Verwaltungsmodernisierung heben. Diese Forderung gilt für alle Ebenen des Bundes und der Länder und beinhaltet auch die Forderung nach einer Strategie, welche die Ebenen übergreifende Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungen stärkt. Im Mittelpunkt der Betrachtung steht dabei das in Artikel 65 GG verankerte Ressortprinzip. Denn hier ist besonderer Reformbedarf angesagt!

Die bisherigen Ansätze greife­n zu kurz

Die bisherigen Strategien zur Neuorganisation der Verwaltung griffen richtige Themen auf. Allerdings konnten sie keinen Rahmen setzen, der die Umsetzung auf der Arbeits­ebene ermöglichte.

Die oft viel zu v­agen Formulierungen in den Strategien zu eGovernment und Verwaltungsmodernisierung sind mit der Ressorthoheit aus Artikel 65 GG und der damit verbundenen Schwierigkeit zu erklären, konkrete Vorgaben im Bereich der Neuorganisation „grenzüberschreitend“ zu treffen. Somit kommt der Ressorthoheit für die Neuaufstellung der Verwaltung eine besondere Aufgabe zu.

Die Ressorthoheit als politisches Instrument gewährleistete Stabilität im demokratischen System der Bundesrepublik. Aber vor allem in Bezug auf die IT und ihre Bedeutung haben sich wesentliche Rahmenbedingungen in den letzten Jahren geändert.

Viele dieser jetzt aktuellen Aspekte waren zur Zeit der Entstehung des Grundgesetzes nicht absehbar und führen heute dazu, dass die Ressort­hoheit einheitliche IT-Lösungen an vielen Stellen behindert.

Vor diesem Hintergrund müssen grundlegende Änderungen in Bezug auf die Zukunftsfähigkeit des Systems „Verwaltung“ neu überdacht werden: Der Artikel 65 GG muss reformiert werden. Dasselbe gilt auch für entsprechende Regelungen in den Länderverfassungen. Ressortdenken gibt es in fast allen Behörden – auch in den Kommunen.

Nur mithilfe von ressort­übergreifenden Strategien, die von gemeinsamen Projekten getragen werden, und neue Prozesse einer kooperativen Zusammenarbeit aufgreifen, kann die Aufrechterhaltung unserer Verwaltung für die Zukunft gewährleistet werden.

Jetzt scheint der Zeitpunkt reif, das Bild einer über Ressortgrenzen hinweg agierenden Verwaltung zu zeichnen und einen Weg zu skizzieren, wie man dahin kommen könnte. Gleichzeitig müssen jetzt auch die Werkzeuge für gemeinsame Lösungen und Dienste geschaffen werden, die von allen Ebenen zusammen genutzt werden können.

Veranschaulicht werden soll das Problem am Beispiel der IT-Infrastruktur: Die komplexe und föderale Struktur des Öffentlichen Sektors in Deutschland und die daraus resultierende Heterogenität hat direkte Auswirkungen auch auf die zugrundeliegende IT-Landschaft von Verwaltung und Politik.

Auf der Bundesebene betreiben die verschiedenen Ministerien, Behörden und ihre nachgeordneten Einrichtungen – weitestgehend nach Ressortgrenzen getrennt – jeweils unabhängig voneinander wenig inte­grierte IT-Infrastrukturen und sogenannte Customized-Lösungen (die DOMEA-Produkte sind dafür ein gutes Beispiel, diese sehen in fast jedem Ministerium anders aus).

Als Beispiel für eine „verfehlte“ Strategie im Rahmen von Infrastrukturprojekten aufgrund der Ressorthoheit kann hier auch das Thema der „Identität/Identifizierung“ herangezogen werden.

Unter dem Deckmantel der eigenen Fachlichkeit werden hier die verschiedensten Lösungen angeboten: So gibt es vom Bundesinnenministerium (BMI) den neuen Personalausweis und De-Mail, dazu das elektronische Gerichts- und Verwaltungspostfach (EGVP).

Hinzu kommen der ePost-Brief und weitere, ähnliche Lösungen privater Unternehmen. Es folgen die elektronische Gesundheitskarte – dazu die Sig­natur mit einem eigene Fachgesetz aus dem BMWi – und der neue Schwerbehindertenausweis.

In Zukunft kommen Themen wie etwa die intelligenten Stromnetze mit den Smart Grids, das sogenannte Internet der Dinge und gegebenenfalls noch andere intelligente Netze und ihre jeweilige Identifizierung hinzu. Dies wird dazu führen, dass Verwaltungen, Bürgern und Unternehmen ein bunter Strauß an Identitätslösungen für verschiedene Fachbereiche zur Verfügung steht. Die Folge sind Interoperabilitätsprobleme, vermehrte Aufwände für technische Anpassungen, steigende Kosten für den Know-how-Transfer und vor allem Kommunikationsprobleme.

Nur ein gemeinsamer – und vor allem ressortübergreifender – Ansatz könnte diesen gordischen Knoten lösen. Gleichzeitig ließen sich sich so enorme Kosten sparen. Dies setzt aber eine gemeinsame und grenzüberschreitende Strategie voraus.

Einer solchen gemeinsamen Strategie steht aber stets die Berufung auf den Artikel 65 des Grundgesetzes als Schutzschild gegen „grenzüberschreitende“ Veränderungen entgegen. Und genau diese Interpretation der Ressorthoheit führt auch zu „Silo-Organisationen“, die wir uns aber in Bezug auf die IT, auf Infrastrukturprojekte und die Zukunftsfähigkeit unserer Verwaltung nicht mehr leisten können.

Die Bremse des Artikels 65 GG und der daraus resultierenden Ressorthoheit scheint für bestimmte Fragestellungen, gerade in Bezug auf wichtige Infrastrukturprojekte in Zusammenhang mit IT, überholt zu sein!

Bei Fragen der IT-Gestaltung, solange es um reine Infrastrukturmaßnahme geht, müssen künftig – unter Neugestaltung des Artikels 65 GG – neue Regeln gelten.

Das Internet als Netzinfrastruktur beispielsweise ist – und wird in der Zukunft immer mehr – Teil einer umfassenden gesellschaftlichen Infrastruktur sein, die unser Leben in vielfältiger Hinsicht beeinflussen wird.

So wird der nächste Technologiewandel den verstärkten Einsatz mobiler Geräte und neuer Infrastrukturen – wie etwa Cloud Computing – zur Folge haben. Wird dann jedes Ressort und jedes Bundesland seine eigene Cloud aufbauen? Fragen dieser Art suchen dringend nach Antworten.

Auch die grundlegenden Fragen der Organisation, des Betriebs, der Abwicklung und der Gefahrenabwehr müssen in Bezug auf die IT-Infrastruktur jetzt und im Vorhinein diskutiert und festgelegt werden. In der Konsequenz bedeutet das: Aus der in Artikel 65 GG geregelte Ressorthoheit muss die IT-Infrastruktur herausgenommen werden.

Alle Ebenen sowie alle staat­lichen und kommunalen Einrichtungen müssen auf einer durchgängigen IT-Infrastruktur aufbauen. Insoweit sind auch Ergänzungen des Artikels 28 GG für den Bereich der Kommunen notwendig.

Wir benötigen eine einheitliche Strategie zur Beantwortung dieser Fragen, die der Zukunftsfähigkeit der deutschen Verwaltung in Gänze wie auch der Wahrung des föderalen Systems gerecht werden – und zwar behörden- und ressortübergreifend!

Unter den Aspekten „Zukunftsfähigkeit der Verwaltung“, „aktuelle Haushaltssituation“, „Einsparungen“ und „Wirtschaftlichkeit des Handelns der Verwaltung“ muss ein Weg gefunden werden, der den Artikel 65 GG künftig so (um)gestaltet, dass er Möglichkeiten zur Entscheidung oder Neugestaltung von „grenzüberschreitenden“ IT-Projekten offen lässt.

Ein solches Vorhaben setzt aber eines voraus: Einen strategisch diskutierten Plan, wie die Verwaltung der Zukunft aussehen soll. Dabei muss ein Punkt immer wieder besondere Beachtung finden: eGovernment ist mehr als nur die eAkte – eGovernment betrifft als Instrument der Verwaltungs­modernisierung das gesamte Betriebssystem Verwaltung.

eJustice, eHealth, die regionale Wirtschaftsförderung, die Energiewende, der stärkere Einsatz mobiler Systeme – diese Themen setzen zukünftig alle eines voraus: Eine Diskussion auf gleicher Augenhöhe, die die Belange aller Beteiligten anhand der gesteckten Ziele berücksichtigt.

In einem künftigen Masterplan eGovernment könnte die IT-Infrastruktur eine besondere Priorität und demzufolge auch eigene IT-Haushaltstitel bekommen. Diese Titel würden aus den anderen Fachbereichen und Ressorts unter Berücksichtigung der strategischen Umsetzung des Masterplans abgezogen. Dem IT-Planungsrat käme dabei eine besonder­e Rolle zu.

Er müsste diese Gelder federführend verwalten und nach einer realistischen Wirtschaftlichkeitsprüfung entscheiden, welche Infrastruktur-Projekte mit welcher Gewichtung angegangen würden. Und im Verlauf der Projektumsetzung könnte er das Vorgehen einem strengen Controlling unterziehen, sodass Wirtschaftlichkeit und Nachhaltigkeit jeder Zeit gewährleistet wären.

Aber eine solche, die Zukunftsfähigkeit der Öffentlichen Verwaltung sichernde Strategie darf sich nicht nur auf den Bund beziehen: Der größte Teil der Verwaltungshandlungen spielt sich bekanntlich innerhalb der Kommunen ab. Auch hier werden dringend Strategien, Handlungsleitfäden und Lösungsansätze gesucht, wie die Überlebensfähigkeit des Betriebssystems Verwaltung gesichert werden kann.

Ein Argument im Sinne der hier vorgeschlagenen gemeinsamen Kooperation liefert das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe. Diese nachgeordnete Behörde beschreibt sich und ihre eigene Aufgabe wie folgt: „Das neue Rahmenkonzept fordert unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern ein verändertes strategisches Denken und vor allem eine verstärkte Bund-Länder-Zusammenarbeit bei außergewöhnlichen, national bedeutsamen Gefahren- und Schadenlagen.

Mit der neuen Strategie sollen insbesondere auf der Basis von Serviceangeboten des Bundes die vorhandenen Hilfspotenziale des Bundes und die der Länder, also vornehmlich Feuerwehren und Hilfsorganisationen, besser mit einander verzahnt werden.

Sowie vor allem neue Instrumentarien für ein effizienteres Zusammenwirken des Bundes und der Länder, insbesondere verbesserte Koordinierung der Informationssysteme, entwickelt werden, damit die Gefahrenabwehr auch auf neue, außergewöhnliche Bedrohungen angemessen reagieren kann.“

Noch besser wäre aber nicht erst die Kooperation in der Krise, sondern – und auch hilfreich für den Krisenfall – das Zusammenarbeiten von Anfang an durch das Aufsetzen gemeinsamer Prozesse und einer einheitlichen Infrastruktur sicherzustellen.

Das Handlungsbedarf beim Ressortprinzip in Richtung Zusammenarbeit besteht, zeigte sich auch beim Thema Demografie. Hier hatte im vergangenen Jahr die Bundeskanzlerin die einzelnen Bundesressorts aufgerufen, eine gemeinsame Demografiestrategie zu entwickeln – ein Schritt in die richtige Richtung.

Auch wenn es politisch einer Föderalismuskommission größeren Ausmaßes bedarf, im Rahmen der sich anbahnenden Diskussion um den Aufbau sogenannter Intelligenter Netze stellt sich jetzt schon die Frage gemeinsamer Bausteine für eine einheitliche Infrastruktur in den Bereichen Energie, Verkehr, Gesundheit und Bildung, die nur mittels einer ressortübergreifenden Strategie geklärt werden können.

Intelligente Netze sind nicht nur die Basis für die digitale Wirtschaft der Zukunft, sie stellen auch die Werkzeuge dar, mit deren Hilfe gesellschaftliche Herausforderungen wie die Energiewende, der demografische Wandel oder der Erhalt der Mobilität gemeistert werden können. Schon jetzt müssen beispielsweise die Voraussetzungen für die Zukunft eines mobile eGovernment gesetzt werden.

Konsequenzen aus dem eGovernment-Gesetz

Und es gibt einen weiteren – sehr bemerkenswerten und von weiten Teilen der Öffentlichkeit noch fast unbemerkten – Anhaltspunkt, dass der Artikel 65 GG neu gestaltet werden muss: Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens des eGovernment-Gesetzes hat der Nationale Normenkontrollrat (NKR) den Entwurf mit Stand vom 17. August 2012 geprüft und nimmt dann unter anderem wie folgt dazu Stellung: „Mit dem eGovernment-Gesetz werden die zentralen Weichen für zukünftiges Verwaltungshandeln in Deutschland gestellt. (Es ist damit für den Wirtschaftsstandort Deutschland und das Verhältnis von Bürgern zu ihrem Staat zweifellos von besonderer Bedeutung.) Der Erfolg des Gesetzes hängt entscheidend von der zügigen, umfassenden und konsequenten Umsetzung ab. Diese Umsetzung erfordert zwingend die Aufstellung eines ressortübergreifenden Masterplans eGovernment-Gesetz, der kurz- und mittelfristige Realisierungsziele zum Aufbau wesentlicher Infrastrukturkomponenten enthält. Dies beinhaltet naturgemäß, dass die Möglichkeit bestehen muss, vom Ressortprinzip abzuweichen.“

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