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Digitales Dokumentenmanagement Integrierte Prozesse für Behörden

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Das Konzept der papierlosen Verwaltung umfasst weit mehr als analoge Dokumente in digitale Form zu bringen. Ein stringentes digitales Dokumenten- und Outputmanagement erfordert Dokumente, die sich maschinell auslesen und verarbeiten lassen, und zugleich deren Einbindung in automatisierte, digitale Prozesse und integrative Systeme. Nur so lassen sich Vorhaben wie E-Akte, Onlinezugangsgesetz oder XRechnung erfolgreich umsetzen.

(© Pixabay)

Thematisieren Behörden die papierlose Verwaltung, scheint oftmals bereits das Vorhandensein einzelner digitaler Seiten zufriedenzustellen. Diese können zwar digital abgespeichert und übertragen werden, bleiben aber weit hinter den Möglichkeiten zurück, die die Digitalisierung heute bietet. Gescannte oder digital gedruckte Dokumente erscheinen zwar auf dem Bildschirm, vereinfachen aber nicht per se weitere Prozesse. Nach wie vor braucht dieses Vorgehen Verwaltungsangestellte, die Dokumente unter hohem Zeitaufwand bearbeiten und deren Inhalte in Datenbanken oder Verwaltungssysteme übertragen.

Bedarf an Schnittstellen und integrativen Systemen

Eine durchdachte digitale Transformation ist nicht allein damit getan, papierbasierte Abläufe papierlos zu gestalten. Um durchgängige elektronische Prozesse zu erreichen, müssen alle vorhandenen Systeme mit Schnittstellen verbunden oder integrative Systeme und Arbeitsprozesse eingeführt werden. Medien- und Systembrüche sind zu vermeiden und eine durchgehende Digitalisierung anzustreben. Soweit die Theorie.

Dass sich all das nicht ohne Weiteres umsetzen lässt, liegt unter anderem auch an der für Behörden typischen, organisch gewachsenen IT-Landschaft. Zwar lässt sich in den letzten Jahren ein eindeutiger Trend in Richtung integrierter Lösungen und Systeme erkennen, dies darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass IT-Lösungen jahrzehntelang rein nach Bedarf und oftmals ohne langfristige Planung angeschafft wurden. Für aufeinander abgestimmte Lösungen fehlte häufig nicht nur die Zeit, sondern auch das Bewusstsein. Auch die schrittweise Digitalisierung von Teilbereichen hat dazu beigetragen, dass heute verschiedenste Systeme parallel im Einsatz sind.

Die Lage abermals verschärft hat die Pandemie: Um kurzfristig auf die neuen Herausforderungen zu reagieren und alternative Arbeitsmodelle wie Homeoffice zu ermöglichen, musste unweigerlich und ad hoc in entsprechendes Equipment investiert werden. Für eine strategisch sinnvolle und vollständige Integration blieb keine Zeit und das eigentliche Ziel, isolierte IT-Systeme zu reduzieren, wurde zurückgestellt.

Mangelnde Interoperabilität lähmt Digitalisierungsvorhaben

Parallel existierende Insellösungen, Datensilos und fehlende Schnittstellen gehen zu Lasten der Produktivität und lähmen die Modernisierung der Verwaltung. Deutlich wird dies unter anderem bei der Einführung der E-Akte und der Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes (OZG). 6000 Leistungen, zusammengefasst in 575 Leistungsbündeln sollen bis Ende des Jahres digitalisiert sein. Es ist in der Tat fraglich, ob dieser Zeitplan noch einzuhalten ist. Digital- und Verkehrsminister Volker Wissing sieht hier auch einen gewissen Nachteil durch den Föderalismus in Deutschland, der den Ländern in Sachen Digitalisierung ein hohes Maß an Spielraum und Eigenverantwortung zugesteht.

Um zu verhindern, dass jedes Land parallel an denselben Lösungen arbeitet, wurde das Nachnutzungsverfahren Efa (Einer für Alle) entwickelt. Demnach soll jedes Land so digitalisieren, dass andere Länder die erarbeiteten Lösungen übernehmen können. Trotz aller guten Vorsätze ist dieser Prozess nicht immer zielführend, denn die Efa-Lösungen treffen in der Praxis nicht selten auf unterschiedliche kommunale Fachverfahren und müssen dann doch neu implementiert werden. Der Grund ist auch hier die fehlende Interoperabilität. Statt einer einheitlichen Softwarearchitektur arbeiten die Behörden mit jeweils unterschiedlichen Betriebssystemen. Um Daten von einer Kommune zur anderen übertragen zu können, müssten erst Schnittstellen geschaffen werden.

Erschwert wird das Ganze durch die Tatsache, dass es massiv an Personal mangelt. Laut einer gemeinsamen Modellrechnung der Wirtschaftsprüfung KPMG, des Instituts für den öffentlichen Sektor und einer Projektgruppe der European School of Management and Technology (ESMT) wären 46.000 IT-Fachkräfte nötig gewesen, um das Ziel des OZG zu erreichen. Weil Fachkräfte fehlen, wird von Beamten mit juristischer Ausbildung gefordert, über komplexe technische Fragestellungen zu entscheiden – was unmöglich zu leisten ist. Diese Diskrepanz macht auch der Bitkom Digital Office Index 2022 deutlich. Während 74 Prozent der Wirtschaftsunternehmen davon überzeugt sind, über ausreichend Beschäftigte mit den erforderlichen Kompetenzen für ein Vorantreiben der Digitalisierung zu verfügen, sehen dies nur 45 Prozent der befragten Verwaltungen so. Einer Untersuchung der KfW zufolge fehlt es sogar fast 70 Prozent der Kommunen an Expertise und Personal für die Digitalisierung.

Ähnliche Hemmnisse sind laut der Studie „Zwischen E-Akte, Fachverfahren und Digitalisierungsplattform“ von msg und IMTB bei der Einführung der E-Akte zu beobachten. Obwohl sie bereits seit 20 Jahren im Gespräch ist und ein schnelles Durchsuchen und Auffinden von Daten und Dokumenten sowie paralleles Arbeiten ermöglicht, schöpfen viele Behörden ihr Potential nicht aus. 22 Prozent der Studienteilnehmer gaben an, dass sich die Einführung der E-Akte in Planung befinde, bei 46 Prozent der Befragten arbeiten zumindest Teile der Behörde mit der digitalen Ablage. Die größte Herausforderung bei der Einführung der E-Akte sind für 89 Prozent der Befragten die fachlichen Anforderungen. Als Begründung werden fehlende Schnittstellen angegeben, um relevante Fachverfahren oder Prozesse an die E-Akte anbinden zu können. Das bestätigt die eingangs aufgestellte These, dass ein durchgängiges digitales Dokumenten- und Outputmanagement ohne funktionierende Schnittstellen und integrative Systeme kaum möglich ist.

Gebündelte Prozesse dank Unified Communications

Umsetzen lässt sich eine derartige Infrastruktur auf Basis intelligenter Unified-Communications-Lösungen. Diese vernetzen sämtliche Kommunikationskanäle auf einer Plattform, lassen sich an Dokumentenmanagement- und BPM-Systeme koppeln und stellen einen manipulationssicheren Dokumententransfer sicher. Eine entsprechende All-in-one-Lösung liefert der Berliner Hersteller Ferrari electronic mit seiner OfficeMaster Suite. Sie verbindet das jeweils vorhandene E-Mail-System mit den Kommunikationswegen Next Generation Document Exchange (NGDX), Fax, Voicemail und SMS auf einer einheitlichen Oberfläche wie Microsoft Exchange. Insellösungen lassen sich bündeln und Dokumente rechts- und manipulationssicher übertragen.

Den Dokumentenaustausch realisiert die Lösung über ihr Feature NGDX. Dokumente gehen damit im Original, verlustfrei und End-to-end als PDF im E-Mail-Postfach des Empfängers ein. Formatierungen, Farben und selbst hohe Auflösungen bleiben erhalten. Metadaten und Schlagworte werden ebenfalls übertragen, was eine weitere Bearbeitung in Dokumentenmanagementsystemen erleichtert. Quittiert wird der erfolgreiche Transfer mit einem qualifizierten Sendebericht. Dieser hat auch vor Gericht Bestand und zeigt an, welche Dokumente bereits versendet und empfangen wurden.

An oberster Stelle steht dabei immer der Datenschutz: Um zu verhindern, dass Inhalte mitgelesen oder abgefangen werden, setzt NGDX auf ein Zusammenspiel aus asymmetrischer und symmetrischer Verschlüsselung. Damit sind sowohl das Dokument als auch sein Transportweg kodiert und ein Sicherheitsniveau gesetzt, das ein Austausch per E-Mail nicht erreichen kann.

Wegbereiter für die papierlose Verwaltung

NGDX ist in der Lage, auch hybride Dokumente zu übertragen. Papiergebundene Prozesse lassen sich so mit digitalen verbinden und das Prinzip der papierlosen Verwaltung vorantreiben. Wird NGDX mit einem BPM-System gekoppelt, können die übermittelten Dokumente automatisch erfasst, Inhalte extrahiert und weitere Prozessschritte, wie das Hinterlegen von Informationen in Datenbanken oder ERP-Systemen, angestoßen werden. Gerade letztere finden bei den Institutionen der öffentlichen Hand großen Anklang und kommen laut Bitkom Digital Office Index 2022 mittlerweile in 94 Prozent der befragten Behörden zum Einsatz.

Automatische Texterkennung und Verarbeitung

Eine noch komfortablere Art des Dokumentenmanagements verspricht die OfficeMaster Suite 8, die ab Herbst verfügbar ist und noch mehr Möglichkeiten für integrierte digitale Prozesse in petto hat. Dokumente sind heutzutage nur dann wertvoll, wenn sie beispielsweise von ERP-Systemen ausgelesen und ohne manuelle Zwischenschritte digital automatisiert werden können. Die OfficeMaster Suite 8 macht dies möglich, indem sie empfangene Dokumente grundsätzlich mit einem Textlayer zur Texterkennung versieht, was ein automatisiertes Auslesen und Verarbeiten erlaubt. Auch gescannte oder abfotografierte Texte, wie sie häufig über Upload-Portale eingehen, lassen sich auf diese Weise extrahieren. Fehler können vermieden und Prozesse verschlankt werden, weil manuelle Systemeingaben entfallen.

Ebenfalls vollautomatisch läuft die Konvertierung von Rechnungen in das Format XRechnung oder ZUGFeRD ab. Soll die Rechnung anschließend in das Portal der Bundesdruckerei geladen werden, wird dies gleich mit erledigt. Ist die Behörden-IT nicht an den E-Post-Service der Deutschen Post angebunden, unterstützt auch hier die OfficeMaster Suite 8. Sie schickt die hinterlegte Vorlage über die E-Post-Schnittstelle an die Deutsche Post, welche das weitere Handling wie Drucken, Kuvertieren und Frankieren übernimmt. Der Adressat erhält sein Schreiben wie gewohnt im Briefkasten – eine nicht zu unterschätzende Zeitersparnis gerade bei Massenversänden.

Ein dokumentenbasierter Prozess ist erst dann wirklich digital transformiert, wenn möglichst viele Schritte – von der Erstellung, über den Datenaustauschs bis hin zur anschließenden Verarbeitung – digital ablaufen. Dies setzt voraus, dass alle Daten und Metadaten eines Dokuments automatisiert auszulesen und zu verarbeiten sind. Nur so lässt sich ein effizientes Dokumentenmanagement in Behörden erreichen. Intelligente Unified-Communications-Lösungen wie die OfficeMaster Suite leisten einen wichtigen Beitrag bei der Umsetzung.

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