Johannes Ludewig zum eGovernment-Gutachten des NKR Gesucht ist eine Kultur der Zusammenarbeit

Autor: Manfred Klein

In seinem eGovernment-Gutachten „eGovernment in Deutschland – Wie der Aufstieg gelingen kann", fordert der Nationale Normenkontrollrat (NKR) eine umfassende Neuorientierung im deutschen eGovernment. eGovernment Computing sprach mit dem NKR-Vorsitzenden Dr. Johannes Ludewig über die Hintergründe.

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(Bild: Nationaler Normenkontrollrat)

Für Aufregung hatte insbesondere die Forderung des Gutachtens nach einem eGovernment-Pakt auf höchster politischer Ebene gesorgt. Im Gutachten hieß es dazu: „Notwendig ist eine Vereinbarung auf höchster politischer Ebene zwischen Bund, Ländern und Kommunen für einen eGovernment-Pakt Deutschland. Kern einer solchen Vereinbarung sollte die Einigung der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefs der Länder sein, zu einer verbindlicheren und weitreichenderen Zusammenarbeit zu gelangen, als dies im Kontext des IT-Planungsrates bisher gewollt war.“

Die Verfasser der Studie gehen davon aus, dass nur ein solcher eGovernment-Pakt in der Lage ist, die strukturellen Defizite im deutschen eGovernment zu beseitigen und „wirksame Entscheidungs-, Steuerungs- und Finanzierungsstrukturen“ zu schaffen, damit „gemeinsame digitale Lösungen über die Verwaltungsebenen hinweg entwickelt“ werden können.

Zu den Details äußert sich Dr. ­Johannes Ludewig im folgenden Interview.

Herr Ludewig, die Gutachten des Nationalen Normenkontrollrats werden zu etwas wie dem schlechten Gewissen von eGovernment in Deutschland. Welches sind die wichtigsten Ergebnisse der aktuellen Untersuchung?

Ludewig: Wir haben mit dem Gutachten einen sehr konkreten Vorschlag vorgelegt, wie wir die Strukturen der IT-Zusammenarbeit in Deutschland so ertüchtigen, dass wir in absehbarer Zeit die wichtigsten Verwaltungsleistungen vollständig und einheitlich digitalisieren können. Bisherige Gutachten, und dazu zählt auch unser letztes aus dem November 2015, haben sich vor allem darauf konzentriert, was in Sachen eGovernment alles nicht klappt. Wir haben letztes Jahr zudem aufgezeigt, wie sehr sich wirksames eGovernment lohnen würde, wenn die Ebenen stärker kooperierten.

Im aktuellen Gutachten zeigen wir, was getan werden muss, damit das gelingt. Im Fokus stehen dabei keine technologischen Fragen. Stattdessen konzentrieren wir uns in unserem Gutachten darauf, wie eine neue Qualität der föderalen Zusammenarbeit organisiert werden kann, wie wir also die bestehenden Institutionen aufstellen und ergänzen müssen, um möglichst schnell Anschluss an die eGovernment-Spitzenreiter wie beispielsweise Österreich zu schaffen. Dafür brauchen wir die Selbstverpflichtung von Bund, Ländern und Gemeinden durch einen eGovernment-Pakt Deutschland.

Als eine der Konsequenzen schlägt das Gutachten den von Ihnen gerade angesprochenen „eGovernment-Pakt“ vor. Dieser soll „auf höchster politischer Ebene zwischen Bund, Ländern und Kommunen“ in Form eines Staatsvertrages die Entwicklung beschleunigen. Wie könnten die Details eines solchen eGovernment-Paktes aussehen?

Ludewig: Die Bundeskanzlerin einigt sich mit den Ministerpräsidenten und den Kommunalen Spitzenverbänden sowie Vertretern aus der Wirtschaft auf bestimmte Grundsätze einer besseren IT-Zusammenarbeit. Solche Grundsätze – zum Beispiel konsequente Nutzerfreundlichkeit, offene und inter­operable Standards, gemeinsame Basisinfrastrukturen – werden in einem Digitalen Servicestandard festgelegt, wie es ihn beispielsweise in Großbritannien gibt.

Des Weiteren bedarf es einer Einigung auf ein gemeinsames Digitalisierungsbudget. Damit sollen all diese „Einer-für-Alle“-Maßnahmen, finanziert werden. Ich glaube, hier sollte der Bund in Vorleistung gehen und für eine kräftige Anschubfinanzierung sorgen.

Unsere 2015er Gutachter schätzen einen Investitions- und Betriebsmittel-Bedarf von 1,7 Milliarden Euro für die vollständige Digitalisierung der 60 wichtigsten Verwaltungsleistungen, gerechnet auf einen Fünfjahres-Zeitraum. Diese Selbstverpflichtung, der eGovernment-Pakt, muss in einem neu gefassten IT-Staatsvertrag fest verankert werden.

Dazu gehört auch, die bisherigen „Kann“-Formulierungen zunehmend in „Soll“- oder sogar „Muss“-Formulierungen umzuwandeln. Eine engere Zusammenarbeit in IT-Fragen muss als gemeinsame Pflicht verstanden werden. Dazu gehört auch, dass alle Beteiligten ein Stück Eigenständigkeit an gemeinsame Institutionen delegieren, damit man leichter zu Ergebnissen kommt, von denen dann wiederum alle profitieren.

Der ehemalige CIO des Landes Sachsen, Staatssekretär a. D. Wilfried Bernhardt, hat diesen Ansatz bereits kritisiert und eine verfassungsrechtliche Prüfung gefordert, da ein Staatsvertrag nicht das Verfassungsrecht ändern könne. Bernhardt schlägt daher eine Novellierung des Art. 91c GG vor. Wie stellen Sie sich beziehungsweise der Normenkontrollrat zu dieser Position?

Ludewig: Verfassungsrechtliche Prüfungen sind nicht Aufgabe des Nationalen Normenkontrollrates. Ob eine Grundgesetzänderung zwingend erforderlich wäre, kann ich nicht beurteilen. Art. 91c GG erlaubt schon jetzt die Zusammenarbeit in IT-Fragen. Diese konkret auszugestalten, kann auch über einen Staatsvertrag erfolgen. Grundvoraussetzung ist in jedem Fall der politische Wille. Diesen bei allen Akteuren mit ihren jeweiligen rollenbezogenen Eigeninteressen zur selben Zeit mit Blick auf dasselbe Ziel auszurichten und eine Mehrheit für mutige Entscheidungen zu organisieren, das ist die entscheidende Aufgabe.

Auch der Vorschlag, eine Organisationsebene über dem IT-Planungsrat einzuführen, stößt auf Kritik. Das werde die Motivation der IT-Planungsratsmitglieder nicht stärken und die jetzt schon zersplitterten Zuständigkeiten bei der Digitalisierungsaufgabe noch unübersichtlicher machen. Wäre es ­daher nicht sinnvoller, den IT-Planungsrat in seiner politischen Kompetenz und Entscheidungsfähigkeit zu stärken und ihn – wie dies in Ansätzen durch FITKO geschieht – vom Ballast des Projektgeschäfts zu entlasten?

Ludewig: Das scheint mir ein Missverständnis zu sein. Schon jetzt fungiert die Konferenz der Chefs der Staats- und Senatskanzleien als politischer Auftraggeber des IT-Planungsrats. Diese CdS-Konferenz ist wiederum Teil der Ministerpräsidentenkonferenz.

Allerdings ist mir nicht bekannt, dass diese sich jemals intensiver mit Fragen der IT-Zusammenarbeit beschäftigt und den IT-Planungsrat als Modernisierungsinstrument genutzt hätten. Das ist erst passiert, als deutlich wurde, dass Defizite bei der IT-Zusammenarbeit veritable Folgen für die Handlungsfähigkeit des Staates haben. Gemeint ist die Flüchtlingskrise und der Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz (MPK) zur gemeinsamen Digitalisierung des Flüchtlingsmanagements.

In der Tat geht es uns um eine Stärkung des IT-Planungsrates. Was wir vorschlagen – und da sind wir nicht allein – ist, dass Bundeskanzleramt, MPK und CdS ihre politische Auftraggeberfunktion stärker ausfüllen und den IT-Planungsrat stärker dabei unterstützen, das heißt, es regelrecht einfordern, dass dort zügige und mutige Maßnahmen zur gemeinsamen Digitalisierung der Verwaltung verabredet und umgesetzt werden.

Was genau hat es mit der vorgeschlagenen „Organisation Digitale Verwaltung“ auf sich? Welche Aufgaben soll sie erfüllen?

Ludewig: Dahinter steht die These, dass die bestehenden Strukturen – und dazu zählen auch der IT-Planungsrat und FITKO – aus sich heraus nicht in der Lage sind, den innovativen Schub zu bewerkstelligen, den wir brauchen, um in absehbarer Zeit spürbare Erfolge bei einer flächendeckenden Digitalisierung der Verwaltung zu erzielen. Das Gutachten stellt dafür eine mögliche Option vor.

Es geht nun darum, hier in eine Debatte einzusteigen und mit dem notwendigen politischen Willen eine Lösung zu finden. Wichtig ist, dass eine geeignete Organisationsform die „Fäden in der Hand behält“, um den einheitlichen digitalen Servicestandard zu gewährleisten und weiterzuentwickeln. Aufgabe ist es auch, das Budget gezielt für die vollständige Digitalisierung der 60 wichtigsten Verwaltungsleistungen einzusetzen und dabei bereits bestehende gute Lösungen zu nutzen.

Bei der Vorstellung der Studie auf dem Zukunftskongress Staat und Verwaltung haben Sie immer wieder betont, dass es bei der Einführung von eGovernment nicht um eine Ablösung des Föderalismus gehe, sondern um eine Gemeinschaftsaufgabe. Wie soll diese organisiert und finanziert werden?

Ludewig: Das stimmt. Es geht nicht darum, dass der Bund irgendwas vorgeben oder bestimmte Lösungen aufoktroyieren soll. Im Gegenteil. In der Regel haben Länder und Gemeinden bereits vielfältige Lösungen. Die sollen bloß besser aufeinander abgestimmt werden, sodass Bestehendes leichter von anderen, die noch nichts haben oder Altes erneuern wollen, nachgenutzt werden kann.

Wichtig ist, dass Politik und Verwaltung eine Kultur der Zusammenarbeit für sich annehmen, die es ermöglicht, die Zuständigkeiten für fachliche Fragen und das hoheitliche Handeln einer Verwaltung zu trennen von der Frage, wer dafür die IT-Unterstützung entwickelt und bereithält. Ich glaube, Länder und Gemeinden verschenken sich nichts, wenn sie IT-Zuständigkeiten ein Stück weit abgeben. Im Gegenteil, sie profitieren von besseren Lösungen, die günstiger sind und sicherer.

Für gemeinsame Entwicklungen braucht es aber auch ein gemeinsames Budget, das möglichst stabil bleibt und nicht jedes Jahr im Grundsatz neu verhandelt werden muss. Und: Das Budget muss groß genug sein, um wirklich etwas bewegen zu können.

Wie wollen Sie insbesondere die Kommunen in einen solchen Ablauf einbinden?

Ludewig: Die Kommunen und ihre Spitzenverbände oder IT-Verbände wie zum Beispiel Vitako sind Stakeholder, die in der Organisation vertreten sein sollen und deren Bedürfnisse berücksichtigt werden. Kommunen mit guten eGovernment-Lösungen können sich genauso um Projektförderung bewerben wie Länder oder Bundesressorts. Gleichzeitig sollen auch sie von Komponenten und Lösungen aus dem wachsenden Portfolio einer föderalen IT-Architektur profitieren.

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