nPA-Projektleiter Andreas Reisen zieht Zwischenbilanz Ein Jahr neuer Personalausweis

Redakteur: Gerald Viola

Seit 1. November 2010 wird der neue Personalausweis ausgestellt. Seine Einführung war mit dem Ziel verbunden, den bisherigen Personalausweis durch ein neues hoheitliches Dokument abzulösen, das den heutigen wie zukünftigen Anforderungen im Reiseverkehr ebenso gerecht wird, wie den Anforderungen an eine sichere Identifikation im eGovernment und im eBusiness. Inzwischen wurden rund 8,7 Millionen neue Personalausweise ausgestellt. Ende des Jahres werden es etwa 10 Millionen sein. Andreas Reisen, Leiter des Referates „Pass- und Ausweiswesen; Identifizierungssysteme“ im Bundesministerium des Innern, hat das Projekt von seinem Beginn an geleitet. Für eGovernment Computing zieht er eine Bilanz der ersten zwölf Monate nach dem Tag der Erstausgabe.

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Online ausweisen mit der eID-Funktion des neuen Personalausweises
Online ausweisen mit der eID-Funktion des neuen Personalausweises
( Archiv: Vogel Business Media )

In den letzten Tagen wurde ich oft gefragt, ob ich zufrieden mit dem Erreichten sei, oder ob der neue Personalausweis und die verwendete Technik noch in den „Kinderschuhen steckten“. Die Antwort darauf ist nicht einfach, da sich die Frage stets auf die neue Funktion des „Sich-Online-Ausweisens“ bezog. Ich möchte die Frage daher weiter fassen, im Folgenden etwas ausführlicher beantworten und dabei diesen Artikel dazu nutzen, einige mit den neuen Funktionen des Ausweises verbundene Aspekte darzulegen, die in der Diskussion der letzten Monate nicht genug Beachtung gefunden haben.

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Am 23. Juli 2008 hat das Bundeskabinett die Einführung des neuen Personalausweises mit dem erklärten Ziel beschlossen, den bisherigen Personalausweis durch ein neues hoheitliches Dokument abzulösen, das den heutigen und zukünftigen Anforderungen gerecht wird. Es sollte zum einen die Sicherheit im Reiseverkehr verbessern und zum anderen eine sichere Identifikation des Ausweisinhabers in der digitalen Welt ermöglichen. Insbesondere sollte der Personalausweis auch im eGovernment, im eBusiness und in Verbindung mit Offline-Systemen, wie beispielsweise an Automaten, genutzt werden können.

28 Monate später wurde der erste neue Personalausweis wie geplant ausgegeben. Vier Behörden waren beteiligt: das Bundesministerium des Innern (BMI), das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI), das Bundeskriminalamt (BKA) und das Bundesverwaltungsamt (BVA). Die Bundesdruckerei (BDr) war und ist der Systemlieferant. In den ersten Wochen nach dem 1. November 2010 mussten technische Anfangsschwierigkeiten bewältigt werden, die zu Verzögerungen führten.

Derartige Probleme lassen sich bei Projekten dieser Größenordnung trotz sorgfältiger Planung, Vorbereitung und Durchführung von Tests nicht völlig ausschließen. Zudem erschwerte die sehr heterogene IT-Infrastruktur in den Städten und Kommunen die technische Umsetzung. Inzwischen laufen Beantragung, Produktion und Auslieferung der neuen Ausweise stabil. Im Schnitt werden rund 200.000 Ausweise pro Woche in der Bundesdruckerei hergestellt, die für den neuen Ausweis eigens eine hochmoderne Produktionsstraße aufgebaut hat. Die durchschnittliche Produktionszeit beträgt jetzt 6,3 Tage.

Online-Ausweisfunktion

Obschon vor und während der gesamten Projektlaufzeit das innovative Potenzial einer staatlichen Sicherheitsinfrastruktur für das Internet von der Wirtschaft ebenso wie von der Verwaltung attestiert wurde, steigt die Zahl der Anwendungsmöglichkeiten für die Online-Ausweisfunktion nicht so schnell wie erwartet. Offenbar handelt es sich hier um das Problem von Henne und Ei. Ist die Anzahl der potenziellen Nutzer zu gering, wird nicht in die Entwicklung von Angeboten investiert. Fehlen die Angebote, sehen die Bürgerinnen und Bürger keinen Nutzen in der Online-Ausweisfunktion und lassen sie abschalten.

Vor diesem Hintergrund ist es bemerkenswert, dass sich trotzdem im Bundesdurchschnitt ein gutes Drittel der Inhaber des neuen Ausweises für eine Nutzung der neuen Funktionen entscheidet. Das sind heute schon etwa drei Millionen Bürger. Allerdings gibt es hier große regionale Unterschiede. In Städten und Kommunen, die Anwendungsmöglichkeiten für die eID-Funktion anbieten, ist die Prozentzahl deutlich höher. Ingolstadt steht – soweit mir derartige Zahlen bekannt sind – mit 65 Prozent an der Spitze, weitere gute Beispiele sind die Städte Hagen und Münster.

Wichtiger Treiber von Innovationen

Inzwischen sind 35 Anwendungsmöglichkeiten für die eID-Funktion verfügbar. Die Vergabestelle für Berechtigungszertifikate (VfB) im BVA hat bereits 88 Berechtigungszertifikate ausgegeben, aber noch nicht alle Unternehmen und Behörden haben ihre geplanten Dienste fertig gestellt. Die VfB verzeichnet ein wachsendes Interesse an Zertifikaten und steigende Antragszahlen. Es ist daher zu erwarten, dass das Problem von Henne und Ei bald überwunden sein wird und immer mehr attraktive Anwendungsmöglichkeiten angeboten werden.

Ein Blick auf die Geschichte einer anderen Innovation – den Mobilfunk – zeigt, dass es Zeit braucht, bis sich neue Technologien durchsetzen. In den 80ern hätte kaum jemand erwartet, dass Mitte der 90er ein Massenmarkt aus dieser neuen Technik würde. Und inzwischen gibt es längst mehr Mobiltelefonverträge als Einwohner in Deutschland.

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Ist es also sinnvoll, den Markterfolg einer neuen Technologie nach drei, vier oder zwölf Monaten zu beurteilen? 80 Millionen Bürgerinnen und Bürger werden im Laufe der nächsten zehn Jahre ihren alten, abgelaufenen Ausweis gegen den neuen im Scheckkartenformat tauschen. Nicht alle werden die Online-Ausweisfunktion eingeschaltet lassen. Aber immer mehr werden es tun, wenn die Angebote der Wirtschaft und der Verwaltung attraktiv genug sind.

Vertrauen und Sicherheit im Internet

Attraktivität allein wird allerdings nicht ausreichen. Derzeit wächst die allgemeine Unsicherheit aus verständlichen Gründen. Die Medien berichten ständig von massenhaftem Datendiebstahl und -missbrauch im Internet. Nach Jahren des beinahe blinden Vertrauens wachsen in der Bevölkerung die Vorbehalte gegen das „Netz“. Das ist gut, solange es nicht zu einer Abkehr vom Internet, sondern zu einem sparsameren, bewussteren Umgang mit persönlichen Daten führt.

Die Online-Ausweisfunktion mit der gegenseitigen Authentisierung und dem Gebot der Datensparsamkeit kann diese neue Internetkultur wesentlich unterstützen. Erstere sorgt dafür, dass uns bei jeder Datenübermittlung angezeigt wird, wer welche Daten von uns haben möchte. Letzteres sorgt dafür, dass nur die konkret für einen bestimmten Dienst erforderlichen Daten abgefragt werden können. Beides kann dazu beitragen, dass die Bürgerinnen und Bürger ihr Vertrauen in das Internet wiedergewinnen.

Diese Entwicklung ist für viele Wirtschaftszweige inzwischen erfolgskritisch. Ähnlich sieht es in der Öffentlichen Verwaltung aus, die es sich in Zukunft immer weniger wird leisten können, auf eGovernment zu verzichten.

Qualifizierte elektronische Signatur

Der neue Personalausweis kann auf Wunsch und Eigeninitiative um die qualifizierte elektronische Signatur (QeS) erweitert werden. Mit der QeS können digitale Dokumente rechtsverbindlich unterzeichnet werden.

Die Technik für die QeS auf der Ausweiskarte steht seit dem ersten Ausgabetag zur Verfügung, aber erste Angebote am Markt zum Nachladen der erforderlichen Signaturschlüssel und –zertifikate wird es erst im ersten Quartal des nächsten Jahres geben. Wir gingen davon aus, dass diese Produkte früher zur Verfügung stehen würden. Eventuell ist auch dies ein Problem von Henne und Ei. Vielleicht haben wir aber auch unsere Erwartungen und die der Öffentlichkeit zu hoch geschürt, denn die qualifizierte elektronische Signatur ist kein Massenprodukt. Sie ist lediglich in klar definierten Verwaltungsvorgängen oder im privaten Rechtsverkehr erforderlich, bei dem die Schriftform vorgeschrieben ist.

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Hier gibt es zwei mögliche Auswege, die ich beide für richtig halte. Zum einen muss darüber nachgedacht werden, Schriftformerfordernisse und Bürokratie abzubauen, indem man in den Fachgesetzen schlichtweg darauf verzichtet. Ergänzen kann man diesen Ansatz, indem man im Verwaltungsrecht und im BGB die querschnittlichen Normen für die sogenannte elektronische Form, die heute zwingend die QeS vorsehen, auf andere Verfahren erweitert, zum Beispiel De-Mail.

In zahlreichen Fällen wäre dann die QeS nicht mehr erforderlich. Für eine gewisse Zahl von Verfahren und Prozessen werden wir die QeS aber weiterhin benötigen. Daher müssen wir – zum anderen – über neue Geschäftsprozesse für die QeS nachdenken.

Auf der CeBIT 2011 stellten einzelne Anbieter sogenannte Adhoc-Zertifikate für die qualifizierte elektronische Signatur vor, bei denen die Signaturfunktion nur kurzzeitig für die jeweilige Anwendung freigeschaltet ist. Dies löst das Henne-Ei-Problem unmittelbar, da die Signatur nur dann zum Einsatz kommt, wenn sie wirklich benötigt wird.

Die „Pass“-Funktion des neuen Ausweises

Der neue Personalausweis gilt weltweit als das fälschungssicherste und modernste Ausweisdokument und genießt ein hohes Ansehen. In seinem Chip wird die gleiche Schutztechnologie verwendet, die auch beim elektronischen Reisepass zum Einsatz kommt.

Der ePass wurde erstmals 2005 mit dem digitalen Lichtbild ausgegeben, dem ersten biometrischen Merkmal im Chip. Seit 2007 wird der ePass der zweiten Generation ausgegeben. Seither sind zusätzlich zwei Fingerabdrücke im Chip gespeichert. Die Mechanismen, mit denen der Chip und damit die persönlichen Daten des Passinhabers vor Fälschung und Missbrauch geschützt werden, hat das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik entwickelt.

Inzwischen werden diese Schutzmechanismen in den Pässen von mehr als 70 Ländern in der ganzen Welt eingesetzt. Bis heute gibt es keine Hinweise darauf, dass es in einem dieser 70 Länder jemandem gelungen wäre, sie zu unterlaufen. Das ist einer der wesentlichen Gründe für die hohe internationale Reputation, die der ePass und nun der neue Personalausweis genießen.

Die Biometriefunktion ist ausschließlich zur Identitätsfeststellung bei hoheitlichen Kontrollen an Grenzen und im Inland vorgesehen. Kein Unternehmen kann die biometrischen Daten auslesen. Das digitale Lichtbild ist in allen Personalausweisen enthalten. Zwei Fingerabdrücke können auf freiwilliger Basis ebenfalls im Chip gespeichert werden.

Die Kombination beider Merkmale verbessert die Identitätsfeststellung bei Personenkontrollen und dient insbesondere zur Bekämpfung von Dokumentenmissbrauch, bei dem etwa verlorene oder gestohlene Dokumente gezielt durch fremde Personen verwendet werden.

Fazit

Innovationen setzen sich durch, wenn sie gut sind, wenn sie konkrete Mehrwerte für ihre Nutzerinnen und Nutzer bieten und bezifferbare Vorteile für ihre Anbieter. Die Grundlage für die Etablierung des neuen Personalausweises als Standard-Identitätsnachweis im Netz ist gelegt. Seine neuen Funktionen haben allen Prüfungen – und Angriffen – standgehalten. Jetzt gilt es, die konkreten Mehrwerte auszubauen und die bezifferbaren Vorteile zu erschließen.

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Beides ist nicht allein Aufgabe der Wirtschaft. Auch die Verwaltung muss stärker in diese neue Sicherheitsinfrastruktur investieren. Es freut mich daher sehr, dass laut einer aktuellen Studie bis Ende 2013 rund 60 Prozent der Kommunen und der Landesbehörden den neuen Personalausweis in ihre Anwendungen einbinden wollen. Konkrete Hilfestellung in allen Fragen rund um eGovernment mit der Online-Ausweisfunktion sollen die Behörden von Bund, Ländern und Kommunen nach den Plänen des Bundesinnenministeriums ab 2012 im Rahmen einer eGovernment-Initiative für den neuen Personalausweis erhalten.

Auch international gibt es neue und spannende Aufgaben. Hier genießt der neue Personalausweis bereits ein hohes Ansehen und gilt in Bezug auf elektronische Identitäten als wichtiger Treiber für Innovationen. Gemeinsam mit anderen EU-Mitgliedsstaaten werden daher jetzt interoperable Lösungen und grenzüberschreitende Anwendungen für elektronische Ausweise entwickelt, beispielsweise im Rahmen einer unlängst vereinbarten Kooperation mit Polen. Weitere gemeinsame Projekte werden folgen.

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