Gesetze im Vergleich eGovernment-Gesetzgebung – quo vadis?

Autor / Redakteur: Dr. Wilfried Bernhardt / Manfred Klein

Bereits mehr als zwei Jahre sind inzwischen seit dem Inkrafttreten des Bundes-E-Government-Gesetz (EGovG) vergangen. Der Bund hatte mit dem Gesetz das Ziel verfolgt, mit „Motornormen“ die Länder zu einer eigenen eGovernment-Gesetzgebung zu animieren. Was ist daraus geworden?

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(Bild: Toh Kheng Guan_Fotolia.com)

Um die Potenziale des EGovG auf allen Verwaltungsebenen auszuschöpfen, hatte der IT-Planungsrat schon 2013 beschlossen, die weitere Umsetzung und den Transfer des Gesetzes in die Länder zu begleiten. Dennoch zeigt die Entwicklung ein ganz erhebliches Auseinanderdriften der eGovernment-Gesetzgebung in den Ländern.

Bisher ist es nur in einem Land – nämlich dem Freistaat Sachsen – gelungen, nach dem EGovG des Bundes ein eigenes Landesgesetz in Kraft zu setzen. Immerhin befinden sich in einigen Bundesländern eGovernment-Gesetzentwürfe in den Parlamenten zur Beratung (Nordrhein-Westfalen, Bayern, Baden-Württemberg, Berlin).

So hat Bayern einen Gesetzentwurf in den Bayerischen Landtag eingebracht, der laut Presseerklärung des federführenden Staatsministers Söder in besonderer Weise bürgerzentriert sei: „Während die bisherigen Initiativen in Bund und Ländern vor allem nach innen, auf die Verwaltung ausgerichtet sind, stehen im bayerischen Gesetz Bürger, Unternehmen und Kommunen im Mittelpunkt.“

Unterschiedliche eGovernment-Standards

Ein Vergleich der Gesetze des Bundes und des Freistaats Sachsen mit dem bayerischen Entwurf zeigt zwar, dass der bayerische Entwurf kaum Regelungen zur Verwaltungsorganisation bereithält, während die Gesetze des Bundes und Sachsens auch Organisationsregelungen beinhalten. So fehlt in Bayern die Festlegung eines zentralen Gremiums, das die Verwaltungsebenen übergreifende Weiterentwicklung von eGovernment koordiniert (auf Bundesebene: Errichtung des IT-Planungsrats; in Sachsen: Regelung der Funktion und Arbeitsweise des IT-Kooperationsrats).

Die Gesetzentwürfe von Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg folgen dem sächsischen Beispiel, indem sie beispielsweise einen IT-Kooperationsrat in diesen Ländern etablieren wollen. In Berlin sollen Bezirksamtsmitglieder am Lenkungsrat teilnehmen.

Schaut man auf die bayerischen Regelungsvorschläge, die den Bürgern, Unternehmen und Kommunen neue Rechte verleihen sollen, erblickt man Licht und Schatten. Vor allem erscheinen die Übergangsfristen für die Eröffnung und Gestaltung der neuen Kommunikationskanäle wenig ambitioniert.

Der bayerische Entwurf hebt sich auch optisch stark von den Regelungswerken des Bundes und des Freistaats Sachsen ab: In elf Artikeln (darunter ein Artikel 9a) will sich das BayEGovG einen „schlanken“ Charakter geben. „Wir beschränken uns auf das Wesentliche. Es wird nur geregelt, was praktisch machbar ist. Und das werden wir auch zeitnah umsetzen“ (Presserklärung Staatminister Söder vom 12. Mai 2015).

Die Paragraphen des EGovG und des SächsEGovG sind zahlreicher, wenngleich die Länge der Regelungstexte insgesamt keine gravierenden Unterschiede aufweist. Die inhaltlichen Abweichungen veranlassten die Verfasser des Bayerischen Entwurfs wohl auch, die Anwendungsregelung des (Bundes-) EGovG für die Ausführung von Bundesrecht außer Kraft zu setzen: So sieht das EGovG prinzipiell seine Geltung auch bei der Ausführung von Bundesrecht als landeseigene Angelegenheit vor. Bayern will aber die Möglichkeit der sogenannten Abweichungsgesetzgebung nach Art. 84 Abs. 1 S.2 GG wahrnehmen – anders das sächsische Gesetz und die Entwürfe der anderen Länder.

Die Begründung im bayerischen Entwurf , wonach die Behörden im Freistaat im Wesentlichen aufgrund eines einzigen Normregimes tätig werden sollen, überzeugt allerdings nicht vollständig. Denn weiterhin bleibt die Anwendung des EGovG auch in Bayern für die sogenannte Bundesauftragsverwaltung bindend.

Aus Sicht der Bürger sowie der Unternehmen erscheint es wünschenswert, möglichst wenig Unterschiede in den Regelungsinhalten der eGovernment-Gesetze von Bund und Ländern entstehen zu lassen. Denn Unterschiede führen zu größeren Rechtsunsicherheiten bei Behördenkontakten außerhalb der eigenen Landesgrenzen. Welchem Bürger, welchem Unternehmen ist es zuzumuten, vor der elektronischen Kontaktaufnahme mit Behörden außerhalb des eigenen Bundeslandes erst intensiv das spezielle eGovernment-Regelungswerk zu studieren?

Deshalb bemühte man sich schon vor mehr als 30 Jahren, das Verwaltungsverfahrensgesetz in Deutschland als „Grundgesetz der Verwaltung“ zu etablieren und die Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder eng aufeinander abzustimmen. Auch Neuregelungen im Verwaltungsverfahrensrecht von Bund und Ländern werden eng aufeinander bezogen: Eine Simultangesetzgebung oder dynamische Verweisungen des Landesrechts auf das Bundesrecht stellen parallele Fortentwicklungen sicher. Auch eine Kompetenz des Bundesverwaltungsgerichts zur einheitlichen Auslegung wurde so ermöglichst.

Eine solche übereinstimmende Gesetzgebung würde auch den Aufbau einer sogenannten eGovernment-Kompetenz erleichtern. Verwaltungsmitarbeiter könnten einmal „erlernte“ eGovernment-Kenntnisse unabhängig von dem Ort ihrer Arbeit einsetzen. Dies würde auch die bundesweite, gewünschte Mobilität der Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes fördern. Von einer solchen kohärenten Gesetzgebung ist man im Bereich eGovernment allerdings leider weit entfernt. Es gelang schon nicht, die ursprüngliche Idee einer weitgehend synchronen eGovernment-Gesetzgebung zu realisieren. Etliche Landesregierungen wollen weiterhin auf den Erlass eines eGovernment-Gesetzes verzichten oder lediglich ein eGovernment-Thema als Schwerpunkt regulieren.

So hat etwa Rheinland-Pfalz ein Transparenzgesetz beschlossen und verzichtete zunächst auf weitere eGovernment-Regelungen. Analog zur Fortentwicklung der Informationstechnik und der Organisationsstrukturen mit einer zunehmenden Komplexität und dem Anpassungsdruck der Anwendungs­komponenten wandelt sich auch die Erkenntnis, welche Grund­inhalte ein „gutes“ eGovernment-Regelungswerk heute zur Verfügung stellen sollte.

Die im Auftrag des Bundesinnenministerium erarbeitete Studie des Nationalen E-Government-Kompetenz-Zentrums (NEGZ) „Analyse des Potenzials des E-Government-Gesetzes“ zeigt ebenfalls einen unbefriedigenden Stand bei den Gesetzgebungsarbeiten der Länder auf und entwickelt Schlüssellösungen für ein starkes eGovernment.

Der IT-Planungsrat hat in seiner Sitzung am 1. Oktober 2015 dieses Problem ebenfalls erkannt. Er hat einen Abschlussbericht der „AG Attraktivität des eGovernment“ zur Kenntnis genommen und die Kooperationsgruppe Strategie gebeten, die vorgeschlagenen Maßnahmen zu prüfen und gegebenenfalls einen Vorschlag zur Umsetzung innerhalb der bestehenden Arbeitsstrukturen des IT-Planungsrats zu erarbeiten und zur 19. Sitzung vorzulegen.

Der Abschlussbericht selbst stellt fest, dass es sinnvoll sei, eine Einheitlichkeit und Verbindlichkeit zu erreichen, „bspw. in Form abgestimmter eGovernment-Kernregelungen analoge verbindliche Rechtsgrundlagen für das eGovernment“ zu schaffen. Anzustreben seien „Bund-Länderübergreifende eGovernment-Regelungen“, „die keine unterschiedliche Auslegung und Anwendung zulassen“. Gesetzliche Verpflichtungen auch für die Landes- und Kommunalebene könnten als zusätzliche „Treiber“ für Fortschritte im eGovernment wirken. Auch findet sich die Idee, übergreifende einheitliche eGovernment-Kernregelungen verbindlich zu schaffen oder „Musterregelungen zu erarbeiten und fortzuschreiben“.

Inhaltlich werden insbesondere die Elektronische Zahlungsweise, zentrale Infrastrukturen, Serviceportale im Sinne von zentralen Informationsportalen und Bearbeitungssysteme für die medienbruchfreie Einreichung, Bearbeitung und Bescheidung von Anträgen der Öffentlichen Verwaltung sowie Servicekonten für Bürger und Unternehmen, die eAkte, die De-Mail-Zugangseröffnung, elektronische Identifikation genannt.

Nachdem das (Bundes-) E-Government-Gesetz mit seinen „Motornormen“ Musterregelungen schaffen wollte, die von den Ländern nur teilweise aufgegriffen, verändert und ergänzt wurden, käme eine weitere Musterregelung nun höchstwahrscheinlich zu spät. Dennoch sollten sich neue Gesetzesvorhaben für eGovernment an den Best Practices bereits erlassener oder unmittelbar vor dem Abschluss stehender Gesetzgebungsarbeiten orientieren.

Als Kernelemente der eGovernment-Gesetzgebung, die in den EGovG des Bundes (BU) und des Freistaats Sachsen, aber auch in den Gesetzentwürfen von Nordrhein-Westfalen, Bayern, Baden-Württemberg und Berlin (die bereits den Landesparlamenten vorgelegt wurden) vorzufinden sind, sind hervorzuheben:

Das Recht des Bürgers auf elek­tronische Kommunikation mit der Verwaltung des Bundes sowie den Ländern und Kommunen, ergänzt um die Festlegung der Kommunikationsinstrumente und Kanäle, die auch einen Schriftformersatz ermöglichen (qualifizierte elektronische Signatur, De-Mail und neuer Personalausweis). Hier fällt auf, dass weniger die inhaltlichen Ansprüche als die jeweiligen Fristen, ab denen die Infrastrukturen für den Bürger nutzbar zur Verfügung zu stellen sind, stark voneinander abweichen. Auch die mühevoll durch die Länder in das EGovG des Bundes hineinverhandelte Öffnungsklausel zugunsten weiterer sicherer Kommunikationsinstrumente wurde nur teilweise aufgegriffen.

So sieht das sächsische Gesetz vor, dass solche Instrumente zwei Jahre nach der entsprechenden bundesrechtlichen Nutzbarkeit auch in Sachsen zur Verfügung stehen sollen, während die Entwürfe der anderen Länder allenfalls die rechtliche Zulässigkeit als Schriftform­ersatz vorsehen, jedoch keine verbindliche Schaffung der erforderlichen technischen Infrastruktur. Das elektronische Bezahlen sehen alle erwähnten Rechtstexte vor.

Doch die elektronische Rechnungsstellung – entsprechend der Richtlinie 2014/55/EU über die elek­tronische Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen (eInvoicing) bis zum 27. November 2018 verbindlich ins nationale Recht umzusetzen – wird lediglich im bayerischen Entwurf angesprochen und auch dort nur in der Form einer Verordnungsermächtigung.

Entbürokratisierend und bürgerfreundlich soll die Regelung wirken, künftig Nachweise im Rahmen elektronisch geführter Antragsverfahren auch elektronisch einreichen zu können oder von anderen Behörden abrufen zu lassen. Es reicht demnach, eingescannte Unterlagen einzureichen, sofern nicht ausdrücklich das Einreichen einer Original- (Papier-)-Unterlage vorgesehen ist. Hier ist insbesondere das sächsische eGovernment-Gesetz noch ausbaufähig, das eine solche Maßnahme nicht explizit vorsieht.

Der in den Entwürfen von Bayern und NRW neu vorgesehene Anspruch auf eine vollständig elek­tronische Abwicklung eines ganzen Verwaltungsverfahrens findet sich im geltenden Recht bisher nur im Anwendungsbereich der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie. Insoweit eröffnen diese Regelungen neuartige Ansprüche für Bürger und Unternehmen, eine Ausweitung auch auf andere Länder und eine Einbeziehung in das Bundesrecht sind zu empfehlen. Denn gerade eine solche durchgängige elektronische Verfahrensabwicklung fördert die eGovernment-Akzeptanz bei Bürgern, vor allem aber bei Unternehmen, wenn diese dann ebenfalls komplett darauf verzichten können, Papiere bei den Behörden einzureichen. Die offene Arbeitsgruppe „Attraktivität des eGovernment“ des IT-Planungsrats hat ebenfalls den Online-Transaktionsverfahren ein hohes Potenzial an Akzeptanzförderung zugeschrieben.

Ohne innerbehördliche vollelek­tronische Aktenführung könnten die Behörden die Ansprüche auf vollelektronische Verfahrensabwicklung kaum erfüllen. Die Verpflichtung zur Einführung der eAkte findet sich denn in allen genannten Gesetzen und Entwürfen.

Die Zeitpunkte, zu denen in den staatlichen Behörden die elektronische Akte eingeführt sein soll, sind allerdings höchst unterschiedlich gewählt: In Bayern am 1.7. 2016, in Sachsen am 1.8.2018, auf Bundesebene ab 1.1. 2020, in NRW und Baden-Württemberg am 1.1. 2022. Und selbst diese – teilweise wenig ambitionierten Einführungsziele – sind noch mit Vorbehalten (meistens Haushaltsvorbehalten) versehen.

Der Berliner Entwurf sieht gar vor, die Pflicht zur elektronischen Aktenführung erst fünf Jahre nach Aufnahme des Betriebes des zentral für Behörden der Berliner Verwaltung angebotenen IT-Dienstes in Kraft treten zu lassen (!).

Unterschiedlich ist auch die Herangehensweise an das Thema „verschlüsselte Kommunikation“. Man hätte in der „Post-Snowden-Ära“ einen engagierteren Einsatz von Bundes- und Landesgesetzgeber zugunsten einer flächendeckenden verschlüsselten Kommunikation erwartet. Erstaunlich ist, dass solche Regelungen beim Bund und und in den Entwürfen von Berlin und BW-Entwurf ganz fehlen, Bayern den Einsatz in das Belieben der Behörden stellt und lediglich Sachsen die grundsätzliche Anwendung der Verschlüsselungstechniken vorschreibt.

Auch bei den weiteren Regelungen zur Verankerung von Datensicherheit und Datenschutz zeigt der Vergleich der Bundes- und Länderlösungen erhebliche Unterschiede: Wünschenswert wäre hier ein bundesweit geltender Datensicherheitsstandard. Das sächsische Gesetz ordnet insoweit die Maßgeblichkeit der Standards und Katalog des Bundesamts für Sicherheit in der Informationstechnik an, während Bayern IT-Sicherheitsmaßnahmen nur „im Rahmen der Verhältnismäßigkeit“ vorschreiben will, aber keine näheren Festlegungen zu Standards trifft. Zu begrüßen ist demgegenüber, dass fast alle Gesetze und Gesetzentwürfe Regelungen für den Datenschutz in sogenannten gemeinsamen Verfahren vorsehen.

Mit Ausnahme des bayerischen Gesetzentwurfs sehen die Gesetze und Gesetzentwürfe Open-Data-Regelungen vor, die § 12 EGovG nachgebildet sind. So haben Behörden grundsätzlich maschinenlesbare Formate zu verwenden, wenn Daten über öffentlich zugängliche Netze zur Verfügung gestellt werden, an denen ein Nutzungsinteresse, insbesondere ein Weiterverwendungsinteresse im Sinne des Informationsweiterverwendungsgesetzes, zu erwarten ist. Auch sollen diese Daten mit Metadaten versehen werden.

Zu wünschen wäre allerdings gewesen, die Verwaltungen generell zu verpflichten, ihre Archive zu öffnen und die Daten für eine Weiterverarbeitung in automatisch einlesbarer Form zu präsentieren. Das Transparenzgesetz in Hamburg und die geplante Regelung in Rheinland-Pfalz geben positive Beispiele vor, denen andere Länder folgen sollten.

Neben den klassischen eGovernment-Werkzeuge dienen weitere Maßnahmen der Verwaltungsmodernisierung auch den Zielen eines guten eGovernment. So fanden beziehungsweise finden auf Bundesebene, in NRW, Berlin und Bayern Normenscreenings statt, mit denen verzichtbare Schriftformerfordernisse aufgespürt werden sollten.

Ein solches Vorgehen empfiehlt sich für alle Landesnormen. Denn leider fand die Regelung des § 9 EGovG, wonach Verwaltungsabläufe, die erstmals zu wesentlichen Teilen elektronisch unterstützt werden, vor Einführung der informationstechnischen Systeme unter Nutzung gängiger Methoden dokumentieren, analysieren und optimieren werden sollen, bisher wenig Nachahmung auf Länderseite. Immerhin haben Berlin und NRW eine parallele Regelung vorgeschlagen.

Fazit

Die Anstrengungen des IT-Planungsrats, mehr Kohärenz in der eGovernment-Gesetzgebung auf Bundes- und Landesebene zu erreichen, sind zu begrüßen. Leider zeigen die bisherigen Rechtstexte und Entwürfe der Länder nur ansatzweise dieses Bemühen. Vielleicht wird erst die praktische Umsetzung der Gesetze zeigen, welche Regelungen sich bewähren und damit zur Übernahme durch weitere Länder eignen. Dann spätestens ist es Zeit, in einer weiteren Reform die eGovernment-Gesetzgebung in Deutschland zu harmonisieren.

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