„Neue Verwaltungssteuerung“ in Hessen Effizienz kommt vor Perfektion

Autor / Redakteur: Thomas Schäfer, Hessischer Finanzminister und Landes-CIO / Manfred Klein

Der Finanzminister und CIO Hessens, Dr. Thomas Schäfer, zieht eine Bilanz des Projekts „Neue Verwaltungssteuerung“ in Hessen und gibt einen Ausblick auf künftige Entwicklungen. Das Projekt habe zu einer klareren Ergebnis- und Kundenorientierung geführt. Zudem sei ein Paradigmenwechsel im Haushalts- und Rechnungswesen erreicht worden.

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Hessen-CIO Thomas Schäfer sieht die „Neue Verwaltungssteuerung“ als Mittel der Zukunftssicherung
Hessen-CIO Thomas Schäfer sieht die „Neue Verwaltungssteuerung“ als Mittel der Zukunftssicherung
(Foto: Finanzministerium Hessen)

Die Hessische Landesregierung ist vor mehr als fünfzehn Jahren angetreten, die Landesverwaltung mit Hilfe eines umfassenden Steuerungsmodells zu reformieren. Die wesentlichen Ziele des Projektes „Neue Verwaltungssteuerung“ (NVS) waren dabei eine klare Ergebnis- und Kundenorientierung sowie die Steigerung der Wirtschaftlichkeit und Effizienz in der Landesverwaltung. Hessen ist damit konsequent neue Wege gegangen, hat innerhalb Deutschlands neue Akzente gesetzt und hat sich gut aufgestellt für künftige Herausforderungen.

Vorreiterrolle Hessens

Die „Neue Verwaltungssteuerung“ hat in Hessen vor allem im Haushalts- und Rechnungswesen zu einem Paradigmenwechsel geführt und zu internationalen Standards aufgeschlossen. Damit haben wir im nationalen Vergleich eine Vorreiterrolle inne. In der interessierten Öffentlichkeit und auch in Fachkreisen hat diese Leistung zu einer hohen Anerkennung für die Hessische Landesverwaltung geführt. Die Reform des Haushalts- und Rechnungswesens ist mit der Einführung eines kaufmännischen Rechnungswesens, einer integrierten Kosten- und Leistungsrechnung, eines Produkthaushalts, der Erstellung einer Landesbilanz sowie dem Aufbau moderner IT-Strukturen und eines Shared Service Centers für diesen Bereich nahezu abgeschlossen.

Hessen wird in diesem Jahr nach der Eröffnungsbilanz des Jahres 2009 den fünften Geschäftsbericht vorlegen – und man darf durchaus sagen, dass wir an Erfahrung, Stabilität und Sicherheit gewonnen haben. Dies bestätigt uns auch der Hessische Rechnungshof, der diesen Prozess engagiert und konstruktiv begleitet hat.

Mit der Modernisierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes (HGrG) im Jahr 2009 wurde der bundesrechtliche Rahmen geschaffen, um die Haushaltswirtschaft des Bundes und der Länder auf die kaufmännische Buchführung und auf den Produkthaushalt umstellen zu können. Hessen wird auf dieser Grundlage im Rahmen einer Novellierung der Hessischen Landeshaushaltsordnung (LHO) den rechtlichen Rahmen für einen doppischen Produkthaushalt spezifizieren. Geplant ist, das Gesetzgebungsverfahren noch in der laufenden Legislaturperiode zum Abschluss zu bringen.

Damit stehen die wesentlichen technischen Voraussetzungen und das Instrumentarium zur Verfügung, um zukünftigen Herausforderungen, insbesondere bei der Haushaltskonsolidierung und der Einhaltung der Schuldenbremse, begegnen zu können. Damit verbunden ist die Notwendigkeit, Verwaltungsprozesse effizienter und die Verwaltung im Hinblick auf die Bürgerinnen und Bürger serviceorientierter zu gestalten. Darüber hinaus können und müssen wir den Folgen des demografischen Wandels mit einer neuen Ausrichtung der Verwaltung begegnen.

Das Projekt „Neue Verwaltungssteuerung“ wird vielfach, auch im politisch-parlamentarischen Raum, nur mit der Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens verbunden. Dies mag seine Gründe auch darin haben, dass die Reform ganz wesentlich auch von der technischen Systeminstallation, der Veränderung der Strukturen und der Einführung des Instrumentariums geprägt wurde. Zudem wurde notwendigerweise sehr viel Wert auf die fachliche und inhaltliche Qualität gelegt, was in der Einführungsphase eines solchen Systems sicherlich sinnvoll und richtig war.

Da sich der erwartete Nutzen nicht allein durch die Bereitstellung eines Instrumentariums einstellte, der Ressourcenaufwand und die Belastung der Mitarbeiter sehr hoch waren und sind, führte dies teilweise zu einer bisweilen eher negativen Wahrnehmung des Begriffs „Neue Verwaltungssteuerung“. Dies hatte seine Ursachen ganz sicher auch in dem zeitlichen Auseinanderfallen von Aufwand und Reformrendite – umso mehr waren bei diesem Projekt Durchhaltevermögen und Gelassenheit wichtig.

Dies hat sich ausgezahlt: Mittlerweile haben wir bei der Beherrschung des Systems durch die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Landesverwaltung große Fortschritte erzielt und können eine zunehmend positive Stimmung hinsichtlich des Projektes wahrnehmen. Dazu haben nicht zuletzt auch in der vergangenen Legislaturperiode gestartete Initiativen zur Optimierung der Instrumente mit dem Ziel der Reduzierung der Komplexität und des Ressourcenaufwands beigetragen. Eine Reihe entsprechender Maßnahmen wurde schon umgesetzt oder stehen noch auf der Agenda.

Nach Jahren des Aufbaus und der Steigerung der inhaltlichen und prozessualen Qualität ist nun eine Kehrtwende in der strategischen Ausrichtung notwendig. Auf diese Weise sollen die bislang getätigten Investitionen einen nachhaltigen Nutzen erfahren. Unter Abkehr von weiteren Qualitätssteigerungsmaßnahmen gilt es, neue Ziele anzusteuern. Diese stehen unter der klaren Vorgabe aus dem Koalitionsvertrag zwischen CDU und BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN: „Effizienz vor Perfektion“. Alle Ideen und zukünftigen Maßnahmen werden sich an dieser Vorgabe messen müssen und werden nur umgesetzt, wenn sie nachweislich einer Steigerung der Effizienz und einer verbesserten Akzeptanz sowie einer intensiveren Nutzung der vorhandenen Möglichkeiten dienen.

Effizienzsteigerung von Verwaltungsprozessen

Eine Steigerung der Effizienz muss insbesondere bei den notwendigen Eingaben in das System erreicht werden, um das Verhältnis zwischen notwendigem Ressourceneinsatz und erzielbarem Nutzen weiter zu verbessern. Insbesondere manuelle Datenübernahmen müssen auf ein Minimum begrenzt und technische Hilfsmittel im Rahmen der Wirtschaftlichkeit des entsprechenden Einsatzes umfassend zur Verfügung gestellt werden.

Zudem sind bestehende Verwaltungsprozesse innerhalb der NVS auf mögliche Effizienzverbesserungen zu untersuchen und die sich ergebenden Möglichkeiten der Effizienzsteigerung zu nutzen. Wir wollen im Hinblick auf die große Bedeutung der Finanzhilfen im Landeshaushalt weitere Prozesse – so beispielsweise die Einrichtung eines zentralen Fördercontrollings in Hessen – anstoßen und umsetzen.

Zu einer verbreiterten Akzeptanz werden Maßnahmen führen, die sowohl auf Arbeitsebene als auch in den Führungsebenen dazu beitragen, dass zum einen der notwendige Input in dieses System als richtig verstanden und zum anderen der Output aus dem System in Form von Berichten und speziellen Auswertungen als sinnvolle und notwendige Grundlage für Entscheidungen erkannt wird. Schließlich müssen die systemischen Angebote stärker als bisher genutzt werden. Zur Vereinfachung der täglichen Verwaltungsprozesse stellt das System schon heute zahlreiche Unterstützungen zur Verfügung, auf die zum Teil noch nicht in wünschenswertem Maße zurückgegriffen wird. Zudem bietet es noch zahlreiche Chancen, weitere Verwaltungsprozesse effizienter abzubilden. Diese Möglichkeiten müssen ergriffen werden.

Gerade auch auf der Führungsebene muss in der täglichen Arbeit ein höherer Nutzungsgrad erreicht werden. Wir können nur immer wieder darauf verweisen: Das System bietet mehr Informationen als manchen bisher bewusst ist – hier setzen wir auf einen langfristigen Mentalitätswandel und ein neues kommunikatives Modell innerhalb der Landesverwaltung und der Politik. So ergeben sich beispielsweise neue Perspektiven bei der Einleitung von entsprechenden Maßnahmen bei sich andeutenden Plan-/Ist-Abweichungen als auch im Bereich der Planung und Fragen zur langfristigen strategischen Ausrichtung. Hierzu wurde bereits im Jahr 2013 das Projekt „Zentrales Finanzcontrolling“ aufgesetzt, welches mit gezielten Auswertungen Ineffizienzen in Abläufen aufzeigen und so den Startschuss für Verbesserungen abgeben soll.

Alle drei Ziele stehen nicht nur für sich alleine, sondern auch in einem engen inhaltlichen Zusammenhang und wirken aufeinander. So führt eine Steigerung der Effizienz in den täglichen Arbeitsabläufen immer auch zu einer Erhöhung der Akzeptanz und schafft Freiräume, die Ergebnisse und Möglichkeiten des Systems besser zu nutzen. Die in den vergangenen Jahren in das Projekt getätigten Investitionen waren richtig und sinnvoll.

Vereinfachung kann aber nicht bedeuten, die gewonnene Transparenz im Planungs- und Rechnungslegungsprozess sowie die vollständigen Informationen zu Kosten und Leistungen aufzugeben. Das neue Rechnungswesen bietet die Möglichkeit, die finanziellen und bilanziellen Auswirkungen politischer Entscheidungen stärker als bisher in den Blick zu nehmen. Dies ist auch notwendig, um im Sinn einer zukunftsorientierten Haushaltspolitik sowie im Interesse der Generationengerechtigkeit und Nachhaltigkeit die durch die Schuldenbremse bedingten Einsparvorgaben zu erreichen.

Fazit

Die Einführung der NVS war schließlich – so lässt es sich heute durchaus festhalten – auch im internationalen Kontext eine strategisch richtige Entscheidung des Landes: Die aktuellen europäischen Vorgaben und Entwicklungen lassen eine Weiterentwicklung zu einem harmonisierten Rechnungswesen für die europäischen Mitgliedstaaten erwarten, das neben der Rechnungslegung zugleich die finanzstatistischen Anforderungen nach einheitlichen Grundsätzen bedient.

Dafür hat sich mittlerweile der Begriff des „European Public Sector Accounting Standard“ (EPSAS) entwickelt. Auch hier hat Hessen eine Vorreiterrolle inne, und nicht wenige, die den Prozess jahrelang aufgrund des Umstellungsaufwands kritisch beäugt haben, fragen heute interessiert, wie wir das umgesetzt haben. Wir befinden uns, wenn es darum gehen wird, solche Systeme vorzuhalten, auf einem soliden Ausgangspunkt und können die internationale Entwicklung mit einer gewissen Gelassenheit verfolgen.

Von der Einführung einer Schuldenbremse war Hessen zu Beginn der Neuen Verwaltungssteuerung 1998 noch weit entfernt. Doch heute wissen wir: Es hat sich aus heutiger Sicht ausgezahlt, mit der NVS ein System implementiert zu haben, das die notwendige Transparenz schafft über die Zielerreichung und den damit verbundenen Ressourcenverbrauch. Was also am Anfang für manche lediglich wie der Wechsel eines „Betriebssystems“ aussah, hat sich im Lauf der Jahre zu einem effizienten und erfolgreichen Steuerungs- und Kontrollinstrument einer nachhaltigen Finanzpolitik entwickelt.

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