Haushalts- und Rechnungswesen im deutschen Föderalismus Doppik ist nicht gleich Doppik

Redakteur: Gerald Viola

Mehr Transparenz, Effektivität und Effizienz in Politik und Verwaltung versprechen sich Experten von einem einheitlichen doppischen Haushalts- und Rechnungswesen. Bayern, Schleswig-Holstein und Thüringen stellen den Kommunen den Zeitpunkt für die Umstellung völlig frei. In Mecklenburg-Vorpommern – hier soll die doppelte Buchführung spätestens zum Haushaltsjahr 2012 starten – musste sich sogar das Verfassungsgericht der Einführung der Doppik annehmen. Der Landkreis Bad Doberan stellte sich nämlich quer. Nicht nur wegen der Kosten …

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( Archiv: Vogel Business Media )

Das Landesverfassungsgericht lehnte die Verfassungsbeschwerde jedoch ab und gab dem Landrat und der Landesregierung gleich vier Leitsätze an die Hand:

  • Das Konnexitätsprinzip des Art. 72 Abs. 3 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern (LV) erfasst allein Sachaufgaben (einschließlich reiner Finanzierungsaufgaben), nicht jedoch Organisationsaufgaben. Das gilt auch, soweit organisationsrechtliche Entscheidungen des Landesgesetzgebers mittelbare Auswirkungen auf die Erledigung von Sachaufgaben haben.
  • Die kommunale Haushalts- und Rechnungsführung ist keine öffentliche Aufgabe im Sinne des Art. 72 Abs. 3 LV. Daher ist die gesetzlich vorgegebene Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik keine Zuweisung einer öffentlichen Aufgabe im Sinne des Konnexitätsprinzips.
  • Wird der Landrat im Wege der sogenannten Organleihe herangezogen, einen Aufgabenbereich des Landes (hier: Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung kommunaler Körperschaften) wahrzunehmen, handelt es sich nicht um eine Aufgabenübertragung im Sinne des Art. 72 Abs. 3 LV.

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  • Der mit der Einführung der Doppik verbundene finanzielle Mehraufwand des beschwerdeführenden Kreises bewirkt keine Verletzung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie in ihrer Ausprägung als Organisations- und Haushaltshoheit (Art. 72 Abs. 1 und Art. 74 LV).

In der Gesetzesbegründung hatte die Landesregierung vor allem die Vorteile der Doppik gerade für die Kommunen herausgearbeitet:

„Mit der Umstellung des kameralen Systems auf ein doppisches Haushalts- und Rechnungswesen eröffnen sich den Entscheidungsträgern in der Kommune wesentlich verbesserte Steuerungspotenziale, die bei entsprechender Nutzung auch geldwerte Steuerungsgewinne erwarten lassen. Sie können insbesondere aus den verbesserten Erkenntnissen über das kommunale Vermögen und den vollständigen Ressourcenverbrauch gewonnen werden. Die erhöhte Transparenz für die Vertretung und die Bürger stellt einen weiteren positiven Effekt der Reform dar. Die Einführung des neuen Rechnungswesens bringt für die Kommune einen einmaligen Umstellungsaufwand mit sich. In der Umstellungsphase ist in der Kommune Personal für die Einführung des neuen Systems bereitzustellen.

Wenn bereits eine Kostenrechnung oder eine Anlagenbuchführung vorhanden ist oder andere Einzelbestandteile der Reform in der Kommune schon umgesetzt sind, mindert sich der Aufwand entsprechend. Die Kommunen haben für die Schulung der Mitarbeiter Haushaltsmittel vorzusehen, ebenso wie für die IT-Unterstützung der Prozesse. Der entstehende Aufwand ist nach Erkenntnissen aus anderen Ländern sowie aus Umfragen unter den Kommunen leistbar.

Wichtig ist, dass der Aufwand im Wesentlichen nur einmal im Zuge der Umstellung anfällt. Im laufenden Betrieb ist die kommunale Doppik nach bisherigen Schätzungen im Ergebnis nicht aufwendiger als ein vergleichbares kamerales System. Mit den Investitionen, die für die Umstellung getätigt werden, schaffen sich die Kommunen ein leistungsfähiges, zukunftssicheres Rechnungswesen. Sofern sie die sich eröffnenden Steuerungspotenziale nutzen, wird der dauerhafte Ertrag aus den Effizienzvorteilen den einmaligen Aufwand der Umstellung bei weitem überwiegen.“

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I did it my way

Grundlage für die Einführung der Doppik in den Kommunen war ein Beschluss der Innenministerkonferenz im Jahr 2003. Und bereits bei diesem Projekt ist es den Ländern gelungen – wie jetzt bei der Dienstleistungsrichtlinie wieder – im Prinzip 16 unterschiedliche Lösungen zu generieren.

Rainer Christian Beutel fasste das beim Bundeskongress „Neues Rechnungswesen der Kommunen“ bereits Mitte 2008 so zusammen: „Die Entwicklung des kommunalen Haushaltsrechts ist an einem Punkt angelangt, an dem Uneinheitlichkeit im Hinblick auf Inhalte und Fristen das Bild bestimmen. Der bemerkenswerte Beschluss der Innenminister und –senatoren der Länder von 2003, der Grundsätze des neuen Haushalts- und Rechnungswesen definiert, und der damalig erstellte Leittext einer Doppik-Gemeindehaushaltsverordnung war nur auf den ersten Blick eine Basis von weitgehender Einheitlichkeit des kommunalen doppischen Haushaltsrechts. Was wir festgestellt haben, ist eine beachtliche Regelungsvielfalt und sind Regelungsunterschiede auf der Ebene der Verordnungen und Durchführungsregelungen.“

Gegenwärtig werden zum Beispiel kommunales Vermögen und Schulden nach unterschiedlichen Länderregelungen bewertet. Damit sind Eröffnungsbilanzen nicht vergleichbar, länderübergreifende interkommunale Vergleiche werden erschwert. Diskussionen über mögliche Ursachen von Abweichungen auf Basis von Bilanzkennzahlen und Kennziffern im Rahmen von produktorientierten Haushalten sind auf dieser Grundlage nur schwer möglich.

Prof. Dr. Holger Mühlenkamp, Inhaber des Lehrstuhls für öffentliche Betriebswirtschaftslehre an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer: „Das Nebeneinander verschiedener kommunaler und staatlicher Rechnungslegungsvorschriften in den einzelnen Bundesländern führt zu unnötigen und ungerechtfertigten Kosten, die zum großen Teil den Steuerzahler belasten. So müssen zum Beispiel Parallelbürokratien vorgehalten, für jedes Bundesland separate Software-Pakete entwickelt und zur Herstellung der Vergleichbarkeit der Rechnungslegungsdaten aufwendige Bereinigungen vorgenommen werden.“

Salzgitteraner Spickzettel

Die Stadt Salzgitter hat sogar eine Übersicht unterschiedlicher Begriffe erstellt, die von einzelnen Ländern im Zusammenhang mit der kommunalen Bilanz nach jeweiligem Haushaltsrecht vorgegeben sind. Ekkehard Grunwald, Stadtrat und Stadtkämmerer der Stadt Salzgitter: „Schon die Kommunikation wird wesentlich erleichtert oder gar erst möglich, wenn Sender und Empfänger von der gleichen Sache, von dem gleichen Inhalt reden und hierfür identische Begriffe verwenden. Was in Niedersachsen die ,Netto-Position (Überschuss)‘ ist, nennt sich ,Eigenkapital‘ in Sachsen-Anhalt und heißt ,Kapitalposition‘ in Sachsen, wobei die jeweiligen Bestandteile wieder unterschiedlich tituliert werden. Die Begriffsvielfalt macht den Salzgitteraner Spickzettel für das Kommunizieren und Vergleichen unentbehrlich – es sei denn, man will es nicht!“

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Doppikvergleich.de

Um einen Durchblick im Doppik-Wirrwarr zu schaffen, haben KGSt und Bertelsmann Stiftung das Projekt Doppikvergleich.de ins Leben gerufen: „Die Einführung eines neuen kaufmännischen Haushalts- und Rechnungswesens bietet eine historische Chance: die finanziellen und strategischen Steuerungsmöglichkeiten der Öffentlichen Hand entscheidend zu verbessern. Vorreiter dieser Entwicklung sind die Kommunen. Sie helfen mit, das Land zukunftsfähig zu machen – dabei verdienen sie unsere Unterstützung.

Die Bertelsmann Stiftung und die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) haben ein Projekt gestartet, das die Einführung des neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens in Deutschland begleiten soll. Mit diesem Projekt möchten wir die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Kommunen steigern und die Gerechtigkeit zwischen den Generationen fördern.“

Ausgehend von den Ergebnissen des Projektes zum Vergleich des doppischen kommunalen Haushaltsrechtes hat Prof. Dr. Dr. Dietrich Budäus für die Projektträger einen Ausblick auf die Entwicklung des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen in Deutschland gewagt. Das Manifest wurde anlässlich einer Projektveranstaltung im vergangenen Jahr in Berlin vorgestellt. Der Wissenschaftler, bis Ende 2007 Inhaber des Lehrstuhls Public Management an der Universität Hamburg:

„Unter dem Aspekt der Weiterentwicklung, Harmonisierung und Nutzung des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens ist die derzeitige Situation in Deutschland durch zwei besondere interdependente Herausforderungen an die zuständigen Entscheidungsträger in Politik und Verwaltungen geprägt. Zum einen erschließt das sich im Gesetzgebungsverfahren befindende Gesetz zur Modernisierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes (HGrGMoG) die Chance, die deutschen Gebietskörperschaften auch auf staatlicher Ebene – wie bereits in weiten Bereichen auf kommunaler Ebene – mit einem für das demokratische Gemeinwesen existenziellen transparenten Informationssystem mit einem Mindestmaß an Einheitlichkeit auszugestalten.

Zum anderen erfordern die derzeitige Finanzkrise und deren sich abzeichnenden Konsequenzen für Verschuldung, Haushalte, Politik und Verwaltungen unabdingbar die Ausschöpfung des bisher viel zu wenig erkannten und genutzten Steuerungs- und Gestaltungspotenzials eines durch ein doppischen Haushalts- und Rechnungswesen geprägten, politisch administrativen Steuerungssystems. Ob und wie auf diese beiden Herausforderungen reagiert wird, dürfte ganz wesentlich die zukünftige Leistungsfähigkeit des Gemeinwesens und damit verbunden auch die Akzeptanz von Politik und Verwaltungshandeln durch Bürger und Bürgerinnen bestimmen.

Beim doppischen Haushalts- und Rechnungswesen geht es primär nicht, wie immer wieder laienhaft behauptet und vermutet, um ein neues, administrativ technokratisch zu bewältigendes Buchungssystem für die öffentliche Haushaltswirtschaft. Vielmehr geht es um ein grundlegend neues Steuerungssystem für Politik und Verwaltungen, bei dem ein doppisch geprägtes Informationssystem zur Anwendung kommt. Die effektive und effiziente politisch administrative Steuerung öffentlicher Leistungen und Ressourcen steht von daher auch im Fokus des Manifestes.“

Die 16 Thesen im Manifest

„In den ersten drei Thesen werden grundsätzlich die Folgen von Intransparenz in Analogie zu den privatwirtschaftlichen Ursachen der Finanzkrise, Demokratiedefizite sowie die Zwecksetzungen des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens aufgezeigt. In den Thesen 4 bis 7 geht es unter Einbeziehung der internationalen Entwicklung um die konzeptionelle Einordnung des doppischen Haushalts- und Rechnungswesens in eine neue Steuerung von Verwaltung und Politik, um dann in den Thesen 8 bis 14 konkret auf die einzelnen Steuerungsinstrumente einzugehen. Die Thesen 15 und 16 beziehen sich auf die Defizite im Wissenschaftssystem und einer erfolgreichen Weiterentwicklung und Nutzung des doppischen Haushalts- und Rechnungswesens sowie auf die personalen und kulturellen Rahmenbedingungen eines erfolgreichen Reformprozesses.“

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