Verwaltungswissenschaft

Digitale Transformation und die Gewaltenteilung des Grundgesetzes

| Autor / Redakteur: Prof. Dr. Wilfried Bernhardt, Universität Leipzig / Manfred Klein

Eng mit der vertikalen Gewaltenteilung im Zusammenhang steht der Grundsatz der sogenannten informationellen Gewaltenteilung. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Volkszählungsurteil von 1983 den Gesetzgeber dazu verpflichtet, auch durch organisatorische Vorkehrungen die Zweckbindung der Daten zum Schutze des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung zu gewährleisten. Daten sollen nur derjenigen Stelle zur Verfügung stehen, die im Gesetz mit der Erhebung, Speicherung, Verarbeitung und Weiterverwendung der Daten zu diesem Zweck betraut ist. Der Bürger muss erkennen können, welche Behörde welche Daten in welchem Umfang verarbeiten darf. Deutlich wird auch hier der Transparenzgedanke: Der Grundsatz der informationellen Gewaltenteilung soll organisatorische Barrieren gegen eine ausufernde Datennutzung errichten, die vom Bürger nicht mehr kontrolliert werden kann, weil sie zu komplex zu werden droht.

Die neue EU-Datenschutzgrundverordnung hält an diesem Zweckbindungsgrundsatz fest, stellt aber auch Weichen zugunsten eines technischen Datenschutzes und einer Transparenz bei der Datennutzung. Mir scheint im technischen Datenschutz in der Tat der Schlüssel zu mehr Transparenz bei der Datenverwendung nach Datenweitergabe zu liegen: Wenn zukünftig mit Softwarelösungen gewährleistet werden kann, dass dem Betroffenen jeweils eine Rückmeldung über die Nutzung seiner Daten gegeben wird, dann dürften organisatorische Trennprinzipien zwischen den Datennutzern nicht mehr die entscheidende Rolle spielen.

Das Ressortprinzip gemäß Art. 65 S. 2 Grundgesetz begründet die selbständige und höchstmögliche Eigenverantwortung der Minister im Rahmen ihrer Zuständigkeit, beinhaltet insoweit grundsätzlich die Letztentscheidungsbefugnis in Sach-, Organisations-, Personal- und Haushaltsfragen des übertragenen Geschäftsbereichs. Auf ähnliche Weise regeln die Landesverfassungen dieses Prinzip. Dies hat in der Vergangenheit dazu geführt, dass es nur unter Schwierigkeiten möglich war, gemeinsame IT-Strukturen und Festlegungen auf gemeinsame IT-Standards innerhalb einer Regierung zu erreichen.

Der IT-Rat der Bundesregierung, der den IT-Einsatz in der Bundesregierung koordinieren soll, kann nur einstimmig entscheiden. Je höher die Bedeutung der IT für die Handlungsmöglichkeiten eines Ministeriums eingeschätzt wird, desto geringer ist die Bereitschaft, einer ressortübergreifenden Bündelung der Zuständigkeiten für die IT zuzustimmen. Grund ist hier die Sorge der Ressorts, durch Einbuße bei der Verantwortung für die IT auch Einfluss auf die inhaltliche Politikgestaltung im eigenen Ressortverantwortungsbereich zu verlieren. Dennoch ist das Beharren auf eigenständigen IT-Lösungen der Ressorts mit hohen Kosten verbunden und gerät in Konflikt mit dem Verfassungsgebot des effizienten Einsatzes der Ressourcen.

Die sogenannte IT-Konsolidierung auf Bundesebene verfolgt das Ziel, eine Zusammenlegung der über Deutschland verstreuten Rechenzentren der Bundesbehörden zu schaffen, also die Infrastruktur der unmittelbaren Bundesverwaltung für über die ganze Bundesrepublik verteilte 187.000 Mitarbeiter mit 230.000 Arbeitsplatzsystemen, 24.000 Servern in 1.212 Rechenzentren zu bündeln und zu standardisieren. Ferner soll sie Kostentransparenz über die IT-Ausgaben herstellen und den Bund als großen Nachfrager auf dem Markt für IT-Dienstleistungen – insbesondere im Bereich IT-Sicherheit – Entwicklungen etablieren. Diese Konsolidierung drohte am Widerstand der Ressorts zu scheitern, bis der Deutsche Bundestag ankündigte, die IT-Mittel für die Ressorts zu kürzen, die sich gegen eine stärkere Zusammenarbeit wenden wollten. Das Parlament verfügt also mit der Budgethoheit über einen Hebel, mit dem die Bereitschaft einzelner Ressorts, eine übergreifende IT-Standardisierung und IT-Ressourcenbündelung zu akzeptieren, gefördert werden kann. Die Nutzung dieses Hebels stellt sich nicht als Beeinträchtigung des Ressortprinzips dar. Denn das Ressortprinzip soll ja nicht der Geldverschwendung Vorschub leisten.

Digitale Gewaltenteilung Staat/Wirtschaft

Zumeist werden in den Regelungen des Grundgesetzes staatliche und kommunalen Kompetenzen gesprochen. Auch der einzige digitalisierungsspezifische Artikel des Grundgesetzes, der bereits mehrfach erwähnte Artikel 91 c spricht den Staat an, wenn er die Zusammenarbeit beim Betrieb von IT-Systemen und die Festlegung von IT-Standards und IT-Sicherheitsanforderungen erwähnt. Daraus lässt sich folgern, dass die öffentliche Hand das Recht zur Festlegung von bestimmten übergreifenden technischen Prinzipien und zur Schaffung und zum Betrieb jener IT-Infrastruktur hat, die zur Erledigung der Verwaltungsaufgaben auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene erforderlich sind.

Dennoch kann man aus dieser Festlegungskompetenz und Infrastrukturverantwortung noch nicht den Schluss ziehen, in welchem Maße die Aufgaben durch den Staat selbst wahrzunehmen sind oder Privaten überlassen werden können, und ggf. sogar überlassen werden müssen.Wenn Art. 114 Grundgesetz dem Bundesrechnungshof die verfassungsrechtliche Aufgabe zuweist, u.a. die Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung zu prüfen, dann lässt sich dem von der Verfassung vorausgesetzten Wirtschaftlichkeitsprinzip das verfassungsrechtliche Gebot zur Prüfung entnehmen, ob und welche Handlungsformen in Betracht kommen, um staatliche Ausgaben zu senken. Auf der Basis des einfachen Rechts verpflichten konsequenterweise auch § 7 BHO und die parallelen Länderregelungen dazu, bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten. Demnach gehört auch zur Prüfung, inwieweit staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten durch Ausgliederung und Entstaatlichung oder Privatisierung erfüllt werden können. Hinzutreten die grundrechtlichen Ansprüche privater Unternehmer auf wirtschaftliche Entfaltung, Chancengleichheit, Berufsfreiheit und Gewährleistung des Eigentums, die der Staat zu beachten hat, wenn er bei der Software- und Hardwareherstellung in Konkurrenz zu privaten Unternehmen tritt.

Prof. Dr. Dirk Heckmann und ich haben den Gedankens der „checks and balances“ der klassischen Gewaltenteilung auf das Verhältnis zwischen Staat und Wirtschaft übertragen und in einer gemeinsam verfassten und im Internet abrufbaren Studie als Prinzip der Digitalen Gewaltenteilung bezeichnet. Neben der Verteilung der staatlichen Kompetenzen von Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung sind auch die Kompetenzen und Kräfte der Privatwirtschaft mit ihren IT-Unternehmen, Softwareentwicklern und anderen Innovatoren in dieses Gefüge einzubeziehen. Einbeziehung in das Gefüge meint sowohl Teilhabe der Wirtschaft an der Entwicklung von E-Government- Lösungen wie auch Rücksichtnahme des Staates bei der IT-Steuerung auf die Belange der Wirtschaft. Das Gesetz benennt aber auch Verantwortlichkeiten der IT-Wirtschaft für das Funktionieren und die Weiterentwicklung der von der öffentlichen Hand benötigten IT.

Die Bundesregierung hat durchaus erkannt, dass die Einbeziehung der Wirtschaft für die Digitalisierung von Staat und Gesellschaft von großer Bedeutung ist. Deshalb wurde der jährliche Nationale IT-Gipfel, der seit diesem Jahr Digital-Gipfel heißt, eingerichtet. Er soll als die zentrale Plattform für die Zusammenarbeit von Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und Gesellschaft bei der Gestaltung des digitalen Wandels gelten. Auch wenn in den Gipfelarbeitsgruppen, Plattformen oder Fokusgruppen Vertreter von IT - Unternehmen mitwirken, so kann doch nicht übersehen werden, dass die Bundesregierung nach eigenem Gutdünken Grad und Beteiligung der Wirtschaft bestimmt. Es gibt kein formalisiertes Verfahren, das über die konkreten Mitwirkungsrechte von Wirtschaftsvertretern entscheidet. Das Konstrukt des IT-Gipfels kann eine kontinuierliche, intensive Mitwirkung der Wirtschaft z.B. bei der Standardsetzung als Aufgabe des IT-Planungsrats nicht ersetzen. Mit einem IT-Planungsrat, der Kapazitäten, Kompetenzen und Potentiale der IT-Wirtschaft nicht oder jedenfalls nicht ausreichend einschätzen kann, entstehen aber gerade bei der Festsetzung von Standards, Festlegung von Infrastrukturelementen wie Basiskomponenten und der Erstellung von Konzepten Gefahren für die Konsistenz und Nachhaltigkeit der IT-Systeme und ihrer Komponenten. Wenn das Knowhow der Wirtschaft in die Standardisierung nicht einfließt, dann besteht die Gefahr, dass IT-Lösungen nicht reussieren, weil sie die Markentwicklungen missachten, oder unverhältnismäßig hohe Kosten verursachen, weil der Aufwand zur Erstellung spezifischer Lösungen falsch eingeschätzt wird. Es bedarf daher einer frühzeitigen Verankerung der Wirtschaftskompetenz in der Arbeit des IT-Planungsrats.

Der Nationale Normenkontrollrat hatte vorgeschlagen, eine Organisation Digitale Verwaltung auf der Grundlage eines neuen Staatsvertrages zu schaffen. Eine solche Organisation muss aber gewährleisten, dass dynamische IT-Entwicklungen außerhalb der Verwaltungen in die Übernahme vorhandener Lösungen einfließen können. Gefragt ist eine ständige Anpassung auch vorhandener Lösungen an das sich dynamisch fortentwickelnde Umfeld. Staatliche Organisationen zeigen sich oft außerstande, die für das Bestehen am Markt erforderliche Agilität bei der Entwicklung von IT-Systemen zu praktizieren. Eine neue Organisation sollte sich daher von vornherein für Sachkundige aus der Wirtschaft öffnen, am besten aus der mittelständischen Wirtschaft mit nahem Zugang zu den wirklichen Herausforderungen „draußen“.

Dirk Heckmann und ich haben das daraus folgende Zurückhaltungsgebot des Staates gegenüber den privaten Akteuren im IT-Markt als Gebot eines „technical self-restraint“ der öffentlichen Hand bezeichnet und bewusst eine Parallele zum judicial self-restraint gezogen, das sich das Bundesverfassungsgericht in politischen Fragen auferlegt hat. Einerseits ist die Standardisierungsaufgabe des Staates zur Steuerung von IT-Sicherheit, Qualität, Interoperabilität und Nachhaltigkeit der IT-Lösungen rechtlich gefordert und auch inhaltlich-politisch wichtig; oft wird diese Aufgabe durch den Staat vernachlässigt, was dazu führt, dass der Staat sich von bestimmten Dienstleistern abhängig macht. Anderseits muss sich der Staat bei der Tiefe der Wahrnehmung der Aufgaben im Interesse von Innovation und Nachhaltigkeit im IT-Markt zurückhalten. Insbesondere der Vertrieb einer sog. Behördensoftware, also einer von der öffentlichen Hand entwickelten oder von ihr in Auftrag gegebenen Software, stellt faktisch einen Grundrechtseingriff in die Berufsfreiheit am Markt agierender Softwarehersteller bzw. IT-Dienstleister dar, wenn die Verbreitung in Konkurrenz zu vorhandener Software tritt. Dieser Grundrechtseingriff mag zwar gerechtfertigt sein, wenn vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls wie die Realisierung einer sachlichen E-Government-Strategie oder besonders hohe Sicherheitsanforderungen für diese Behördensoftware vorliegen und der Staat für den Vertrieb seiner Software marktgerechte Wettbewerbsbedingungen bietet. Im Übrigen muss die öffentliche Hand aber der Wirtschaft den erforderlichen Spielraum zur Entwicklung von E-Government-Lösungen einräumen.

Die digitale Gewaltenteilung sollte auch Platz greifen, wenn auf Bundes-, Landes und kommunaler Ebene öffentliche Dienstleister mit dem Ziel zentralisiert werden, auf die große Vielfalt heterogener informationstechnischer Systeme zu reagieren und einen leistungsfähigen, wirtschaftlichen, stabilen und zukunftsfähigen Betrieb sicherzustellen. So sollte man die Fusionen mehrerer staatlicher Dienstleister und deren Umbau dazu nutzen, stärker zwischen Aufgaben für staatlich Beschäftigte und privatisierbaren Aufgaben abzuschichten. Strategisches Ziel des Umbaus der IT-Steuerung auf den jeweiligen Verwaltungsebenen sollte es eher sein, die staatlichen Dienstleister Schritt für Schritt auf Steuerungsaufgaben im Bereich der Vorgabe von Sicherheits-, Interoperabilitäts- und Qualitätsstandards (einschließlich der Forderung nach Zertifizierung) unter Beachtung des Grundsatzes des technical self restraints zu reduzieren, um der Wirtschaft den ihr zustehenden Raum zurückzugeben. Dies gilt auch für die Landes- und kommunale Ebene.

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Eine organisatorische Umsetzung des Gewaltenteilungsgebots des Art. 20 Grundgesetz fand nicht...  lesen
posted am 19.01.2018 um 19:37 von Unregistriert


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