Verwaltungswissenschaft

Digitale Transformation und die Gewaltenteilung des Grundgesetzes

| Autor / Redakteur: Prof. Dr. Wilfried Bernhardt, Universität Leipzig / Manfred Klein

Die heutige Systematik der Verteilung von Befugnissen in Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung zwischen Bund und Ländern entspricht allerdings nicht einer zeitlos plausiblen Logik, einem feststehenden Kanon, sondern ist eher historisch gewachsen und ist auch nicht gegen zukünftige Veränderungen fest. Sie verlangt vielmehr eine bilanzierende Betrachtung aller autonomen, auf das jeweilige Landesgebiet bezogenen Befugnisse und der Einwirkungsmöglichkeiten auf Entscheidungsprozesse im Bund.

Dies ermöglicht den kompensatorischen Ausgleich beim Zu- und Abgang von Länderbefugnissen in beiden unterschiedlichen Ebenen. Insbesondere die fortschreitende Ökonomisierung nahezu aller Lebensbereiche und die in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 Grundgesetz festgeschriebene Kompetenz des Bundes zur Regelung des Rechts der Wirtschaft führte zu einer stark ausgeweiteten Wahrnehmung der Bundesgesetzgebungskompetenz. Mehrere Verfassungs- und Förderalismusreformen hatten zum Ziel, dem entgegenzuwirken, indem Regelungskompetenzen an die Länder, zum Beispiel im Bereich des öffentlichen Dienstrechts, im Strafvollzugsrecht, aber auch im Umweltrecht – zurückübertragen wurden.

Gerade diese Rückübertragungen haben aber ihrerseits wieder kritische Diskussionen über wachsende Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten aufgrund unterschiedlicher Entwicklungen in den Ländern ausgelöst und ließen Zweifel aufkommen, ob die Rückübertragungen wirklich auf einer guten Idee basierten.

Verschiebungen in den Kompetenzen von den Ländern zum Bund oder gar direkt zur Europäischen Union sind also nicht ausgeschlossen. Allerdings ist eine Kompensation dann dringend geboten, wenn die Länder durch Auszehrung ihrer Gesetzgebungs­befugnisse in einem Kernbereich autonomer Gestaltung getroffen werden und auf die Stufe von bloßen Verwaltungseinheiten herabzusinken drohen bzw. ihre Stellung als Machtzentren gegenüber dem Bund im Wesentlichen einbüßen.

Begründen ließe sich das Bundesstaatsprinzip vielleicht mit dem Subsidiaritätsprinzip, wie es im Recht der Europäischen Union verankert ist und in Art. 23 Abs. 1 GG bezogen auf das Verhältnis der EU zur Bundesrepublik Deutschland Erwähnung findet: Darauf deutet auch Art. 72 Abs. 2 Grundgesetz hin, wenn er im Zusammenhang mit der Regelung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz bei bestimmten Materien die Bundeskompetenz gerechtfertigt sieht, „wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht“.

Mit anderen Worten: Was ohne Gefährdung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit auf der unteren Ebene verantwortet werden kann, ist auch dort kompetenzmäßig anzusiedeln. Allerdings ist eine generelle Anwendung des Subsidiaritätsprinzips als Ausprägung des Bundesstaatsprinzips nicht verfassungsrechtlich fixiert, ein solches Prinzip hätte jedenfalls auch nicht verhindern können, dass im Laufe der Jahre immer mehr Bereiche identifiziert wurden, in denen offenbar die Zentralisierung von Kompetenzen beim Bund zur Herstellung gleichartiger Lebensverhältnisse als erforderlich angesehen wurde.

Im letzten Jahr ließen sich die Länder infolge neuer finanzieller Zusagen des Bundes im Rahmen der Länderfinanzausgleichverhandlungen einige Zugeständnisse bei den Kompetenzen abringen: So erhielt der Bund im Rahmen einer im Juli verabschiedeten und am 20 Juli 2017 Kraft getretenen Grundgesetzänderung durch den neuen Art. 91 c Abs. 5 das Recht zur Regelung eines übergreifenden informationstechnischen Zugangs zu den Verwaltungsleistungen von Bund und Ländern. Mit dem zeitgleich verabschiedeten und in Kraft getretenen Onlinezugangsgesetz (OZG) wurde die Rechtsgrundlage für einen verbindlichen, bundesweiten Portalverbund geschaffen, der die einheitliche Zugänglichkeit aller elektronischen Verwaltungsleistungen des Staates (Bund, Länder und Kommunen) sicherstellen soll. Mit dem OZG werden Bund und Länder verpflichtet, innerhalb von fünf Jahren ihre Verwaltungsleistungen auch elektronisch bereitzustellen und diese übergreifend, d.h. auch außerhalb des eigenen Verwaltungsportals online erreichbar zu machen. Der vorgesehene Portalverbund soll über eine Verlinkung von Online-Angeboten hinausgehen. Neben dem einheitlichen Nutzerkonto sind einheitliche Kommunikationsschnittstellen und Sicherheitsstandards für alle Verbundteilnehmer geplant.

Dies zeigt auch: Je stärker die mit der Digitalisierung verbundenen Chancen und Notwendigkeiten betont werden, desto stärker erschallt der Ruf nach mehr zentralstaatlicher Verantwortung für die Digitalisierung der öffentlichen Dienste. Dies hängt auch damit zusammen, dass die Digitalisierung den räumlichen Bezug der Landes- oder kommunalen Zuständigkeit stark relativiert. In der virtuellen Welt gibt es in letzter Konsequenz nur noch einen zentralen Raum, den Cyberraum, in dem sich die Menschen ohne Grenzen bewegen, ohne räumlichen Bezug. Allerdings tritt der Cyberraum derzeit noch neben den geographisch bestimmbaren Raum, also neben die reale Welt. Deshalb entstehen Doppelstrukturen mit komplexen Verflechtungen zwischen Realwelt und virtueller Welt.

Die Verwaltung darf insoweit die Digitalisierung nicht nur als ein technisches Hilfsmittel betrachten, das die Gestaltung des Inhalts unberührt lässt. Die Technik verändert den Inhalt. IT greift in Aufgaben und Organisation öffentlicher Verwaltungen ein. IT verändert das Aufgabenverständnis der öffentlichen Verwaltung, lässt Aufgaben entfallen, neue Aufgaben entstehen. IT führt zu veränderten Verwaltungsstrukturen und Verwaltungshierarchien. IT führt zu einer Aufsplitterung ursprünglich einheitlicher Verfahren in unterschiedliche Verfahrensschritte und zur Zusammenfügung bisher getrennter Verfahrensschritte. IT stellt neue Qualifikationsanforderungen an das Verwaltungspersonal. IT hat das Potential, Verwaltungsverfahren völlig neu zu konstruieren.

Waren Verfahren in der Vergangenheit schon deshalb dezentral zu organisieren, weil die Komplexität eine zentrale Lenkung und Verantwortung ausgeschlossen hätte, dann hilft IT, diese Komplexität so zu reduzieren, so dass insoweit ein bisherige plausible Begründung für dezentrale Aufgabenwahrnehmung entfällt. Nicht zuletzt deshalb habe ich meinen Vortrag mit digitaler Transformation des Staates überschrieben. Es geht eben nicht nur um eine neue Technik - es geht letztlich um einen neuen Staat.Die tradierten Ordnungsstrukturen, die auf dem Einsatz physischer Kommunikationsmittel beruhen, werden sich daher erneuern oder erneuern müssen, da die neuen informationstechnologischen Möglichkeiten eine netzwerkartige Zusammenführung verschiedenster Verfahrensstränge und Verwaltungsebenen ermöglichen und Aspekte der Verwaltungseffizienz dies auch erfordern.

Mit traditionellen, auf Hierarchien beruhenden Verantwortungszuweisungen lassen sich die Erwartungen auf moderne eGovernment-Anwendungen nicht erfüllen. Eine Digitalisierung von Prozessabläufen entlang von Lebenslagen stellt nicht nur traditionelle örtliche und sachliche Zuständigkeitsstrukturen und Organisationseinheiten in Frage. Entsprechend zeichnet sich eine Tendenz ab, durch Vereinbarungen von Bund, Ländern und Kommunen die Entscheidungsverantwortung immer stärker auf eine höhere Ebene zu verlagern, was zu einem Kompetenzentzug von Ländern und kommunaler Verwaltungsträgern führt. Genau dies hat die jüngste Grundgesetzänderung zusammen mit dem Onlinezugangsgesetz deutlich vor Augen geführt.

In der Tat sind die Organisationsveränderungen in der Folge der Einrichtung von Internetportalen besonders markant. Indem Portale Verwaltungsebenen verbinden, unterschiedliche Leistungen integrieren und institutionenübergreifende Wertschöpfungsprozesse innerhalb der Verwaltung anstoßen, passen sie wenig zur tradierten Zuständigkeitsordnung, die von einer strikten Zuständigkeitsteilung mit genau abgegrenzten Aufgaben- und Befugnisbereichen der jeweiligen Verwaltungseinheit ausgeht. Auch bei der Gestaltung des neuen Elterngeldportals, über das Eltern zukünftig Elterngeldleistungen elektronisch beantragen können, erweist sich die Ausführung des Bundeselterngeldgesetzes durch die Länder mit entsprechend von Land zu Land unterschiedlichen Antragsformularen als wenig attraktiv im Sinne eines durchgehend elektronischen Anwendungskomforts. Es erschien allerdings als verfassungsrechtlich problematisch, über ein Bundesportal ohne Einverständnis der Länder nur noch ein einziges vereinheitlichtes elektronisches Antragsformular anzubieten, obwohl antragstellende Eltern dies sicherlich begrüßen würden.

Der neue Art. 91c Abs. 5 GG könnte zwar vordergründig so verstanden werden, dass er lediglich einen harmonisierten elektronischen Zugang von Bürgern und Unternehmen zur Verwaltung vorsieht und sich auf eine Vereinheitlichung der Weboberfläche und auf eine Definition von Schnittstellen zwischen Bürger und Verwaltung beschränkt. Die eigentliche fachliche Arbeit in den zuständigen Fachverwaltungen bliebe davon weitgehend unberührt. Die einzelnen Prozesse könnten unter der Bedingung ausreichender Vernetzung weiterhin dezentral abgewickelt werden.

Die Grundgesetzänderung kann aber auch so verstanden werden, dass der Bund die Kompetenz erhält, die inhaltliche Maßgaben für die Bereitstellung elektronischer Verwaltungsangebote von Ländern und Kommunen gesetzlich festzulegen. Zugespitzt formuliert: Sieht unsere Verfassung dann in der IT-weiterhin nur ein Handwerkszeug oder als ein Mittel zum Zweck für eine inhaltliche Gestaltung des Verwaltungsverfahrens?

Orientiert man sich an der aktuellen Gestaltung des Europäischen eJustice-Portals, dann wäre die die bisherige Zuständigkeitsverteilung nicht grundsätzlich in Frage stellt. Denn die am Portalaufbau beteiligten Mitgliedstaaten waren sich bisher darin einig, zwar auf europäischer Ebene ein zentrales Portal mit einem einheitlichen Layout zu schaffen, dessen Inhalte allerdings dezentral von den Mitgliedsstaaten speisen und verantworten zu lassen. Die Diskussionen in den letzten Jahren haben allerdings gezeigt, dass diese vermeintlich klare Grenzziehung allein nicht weiterführt, wenn das Portal über eine Informationsquelle hin zu einem Leistungs- und Transaktionsportal ausgebaut werden soll. Auch insoweit werden Rechtsänderungen mit dem Ziel erörtert, der EU mehr inhaltliche Kompetenzen für IT-gestützte Transaktionen zu geben.

Für die nationale Ebene gilt: Einig dürfte man sich in dem Ziel sein, dass ein moderner, digital transformierter Staat mit einer elektronisch arbeitenden Verwaltung eine zeitgemäße bundesstaatliche Organisationsstruktur benötigt, die die Digitalisierung nicht verhindert oder stört, sondern als Chance begreift. Die Herausforderung besteht in einer behutsamen Neujustierung der digitalen Steuerungskompetenzen von Bund und Ländern. Es gilt, entlang der in unserer Verfassung für die analoge, reale Welt fixierten Kompetenzen auch für den digitalisierten Staat eine Kompetenzverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen im Sinne von Checks and Balances vorzusehen, ohne mögliche Chancen zu mehr Effektivität und Effizienz des Verwaltungshandelns zu versäumen. Denn auch das folgt aus dem GG, nämlich dem Rechtsstaatsprinzip, dass die Verwaltung zu Rationalität und Optimierung verpflichtet ist.

Dabei ist die heute schon teilweise gelebte Realität eines ausdifferenzierten kooperativen Zusammenwirkens Von Bund, Ländern und Kommunen bei dem, was Verwaltung bedeutet, zu akzeptieren. Als Kompensation für den Verlust primärer Zuständigkeiten kommen verstärkte Mitwirkungs- und Mitentscheidungsrechte von Ländern und Kommunen in bestimmten Bereichen in Betracht. Die Bemühungen von 2009, die den Art. 91 c GG einführten, damit eine Bundesgesetzgebungskompetenz für das Verbindungsnetz schufen und die Kooperations- und Koordinationspotentiale stärkten, gingen in die richtige Richtung. Sie sahen vor, die bis dahin nur partiell und auf unsicherem verfassungsrechtlichen Boden stattfindende freiwillige Zusammenarbeit von Bund und Ländern zu einem dauerhaften planvollen Zusammenwirken bei der Ausgestaltung der öffentlichen IT weiterzuentwickeln und die Grundlage für die Gründung eines IT-Planungsrats zu legen. Dennoch muss man nüchtern konstatieren, dass die mageren Arbeitsergebnisse nach sieben Jahren den IT-Planungsrat als zu schwerfällig erscheinen lassen, um die gewünschten Digitalisierungsfortschritte zu erreichen. Insbesondere die Nutzung der neuen Möglichkeit von qualifizierten Mehrheitsentscheidungen über Standards ist hinter den Erwartungen zurückgeblieben. Noch zu sehr bestimmen die langsamen, technikskeptischen Länder das Tempo des eGovernment-Zuges. Eine gesamtstaatliche Steuerung im Bereich eGovernment ist wenig sichtbar bzw. zu langsam. Deshalb gab und gibt es Reformbemühungen und Konzepte, z.B. durch Schaffung eines permanenten institutionalisierten Unterbaus – Stichwort „Fitko“ – oder durch Vorschläge des Nationalen Normenkontrollrats für eine IT-Organisation zur Erarbeitung von digitalen Servicestandards oder Verankerung zentraler Digitalisierungsbudgets.

Ein Schlüssel für Fortschritte könnte allerdings darin liegen, noch stärker das Mehrheitsprinzip als Entscheidungsverfahren des IT-Planungsrats auf Bundesebene zu verankern und dieses über Standardfestsetzungen hinaus auch generell auf Beschlüsse zur Fortentwicklung der strategischen eGovenment-Grundlagen auszudehnen. Es ist zu verhindern, dass weiterhin das langsamste Mitglied des IT-Planungsrats das Tempo des Vorgehens bestimmt.

Alle Modifizierungen des Bundesstaatsprinzips bedürfen allerdings der Prüfung , ob sie den Anforderungen standhalten, die das Bundesverfassungsgericht unter Verweis auf das Demokratieprinzip hervorgehoben hat. Dieses Prinzip verlangt eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk zu den mit staatlichen Aufgaben betrauten Organen und Amtswaltern. Demokratische Legitimation kann in einem föderal verfassten Staat grundsätzlich nur durch das Bundes- oder Landesvolk für seinen jeweiligen Bereich vermittelt werden. Probleme entstehen, wenn die Aufgaben durch Organe oder Amtswalter unter Bedingungen wahrgenommen werden, die eine klare Verantwortungszuordnung nicht ermöglichen. Der Bürger muss wissen können, wen er wofür verantwortlich machen kann, um daraus etwa auch durch Vergabe oder Entzug seiner Wählerstimme reagieren zu können.

Das Bundesverfassungsgericht hat daraus ein prinzipielles Verbot der der Mischverwaltung abgeleitet. Letztlich gilt die Forderung nach Verantwortungsklarheit auch unabhängig von Netzwerken, die den digitalen Staat bestimmen. Der 2009 als Ausnahmentatbestand vom Verbot der Mischverwaltung geschaffene Art. 91 c ist auch im Lichte der Anforderungen aus dem Demokratieprinzip zu interpretieren. Generell bleiben in der Kooperation die Mitwirkungsrechte der Kooperationspartner erhalten. Bei Mehrheitsbeschlüssen muss allerdings dann deutlich werden, wie der jeweilige Landesvertreter an der Abstimmung teilgenommen hat. Nachzudenken wäre insoweit über öffentliche Sitzungen des IT-Planungsrats

Die im Juli in Kraft getretene Grundgesetzänderung und das Onlinezugangsgesetz weisen jedoch in eine andere Richtung: Nicht der IT-Planungsrat im Sinne eines Kooperationsgremiums von Bund und Ländern sollte gestärkt werden. Vielmehr soll die Bundesregierung mit Rechtsverordnungen IT-Anwendungen und Basisdienste sowie die technische Umsetzung von Standards und Sicherheitsvorgaben auch für die Länder regeln. Der IT-Planungsrat soll – wenn überhaupt – nur noch ins Benehmen gesetzt werden. Mit dem OZG erhält der Bund das Recht, alle wesentlichen IT-Vorgaben auf dem Verordnungswege zu erlassen. Damit wird die bisher in Art. 91c Abs. 2 Grundgesetz vorgesehene Kompetenz des IT-Planungsrats, Standards für die Kommunikation und Sicherheit innerhalb der IT der deutschen Verwaltung durch Beschlüsse festzulegen, weitgehend durch Verordnungsermächtigungen für den Bund ersetzt. Der IT-Planungsrat kann im Anwendungsbereich des OZG nur noch insoweit agieren, als die Bundesregierung von ihren Verordnungsermächtigungen keinen Gebrauch macht. Zwar könnte man im OZG ein Bemühen der erkennen, das bisher wenig erfolgreiche Prozedere im IT Planungsrat durch ein neues Instrumentarium zu überwinden, de facto stellt es sich aber als Entmachtung des IT-Planungsrats dar. Die im ursprünglich im OZG-Entwurf noch vorgesehenen Mitwirkungsbefugnisse des Bundesrates wurden überdies gestrichen, so dass insgesamt die Entscheidungsbefugnis der Bundesregierung klar gestärkt wurde.

Allerdings ist noch nicht gesichert, dass das Instrument eines Verordnungserlasses die Digitalisierung wirklich beschleunigen wird: Erfahrungsgemäß wirkt das Abstimmungserfordernis innerhalb der Bundesregierung vor dem Verordnungserlass und auch das vorgeschriebene Bemühen um das Benehmen des IT-Planungsrats entschleunigend.

Die jüngste Grundgesetzänderung wird allerdings die erforderliche Kooperation im Bundesstaat vermutlich nicht fördern und eher Fragen aufwerfen, inwieweit neue zentrale Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes eine schleichende Auflösung des Föderalismusprinzips zur Folge haben könnten.

In diesem Zusammenhang ist auch die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern bei eJustice zu beleuchten. Auch die Justiz ist nach dem Grundgesetz vor allem Ländersache, von den obersten Gerichten, die der Bund verantwortet, abgesehen. Im Unterschied zur Verwaltung ist das Verfahren bei den Gerichten aber weitgehend bundesrechtlich festgelegt. Dennoch sind Fliehkräfte, die in der föderalen Dezentralität der Justizverwaltungen begründet sind, dafür verantwortlich, dass die Länder gerne informationstechnologische Sonderlösungen in Auftrag gegeben haben, um ihre Eigenständigkeit auch im Justizbereich zu betonen. Am auffälligsten ist dies derzeit bei der Entwicklung der sogenannten elektronischen Gerichtsakte. Zwar hat man vor Jahren im Kreise der Justizstaatsekretäre bei einem Treffen in Kloster Eberbach ein strikt gemeinsames Vorgehen bei der Beauftragung neuer eJustice-Entwicklungen verabredet. Diese Verabredung ist in eingeweihten Kreisen als Geist von Kloster Eberbach bekannt geworden. Dennoch konnte dieser Geist nicht verhindern, dass einzelne Länder nicht nur unterschiedliche elektronische Aktensysteme in Auftrag gaben, sondern sich sogar erst nach entsprechender Auftragsvergabe daran machten, in einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe über gemeinsame Aktenaustauschformate zu verhandeln. Schließlich wird auch der höchst unterschiedliche Einführungsstand des elektronischen Rechtsverkehrs beklagt. Während in Ländern wie Hessen und Sachsen bereits seit Jahren offizielle Dokumente an alle Gerichte auch elektronische versandt werden können, warteten große Länder wie Bayern, Baden-Württemberg und NRW mit einer solchen generellen Öffnung für die Elektronik viel länger. Dennoch gelten die Kooperationsmechanismen der Justiz zwischen Bund und Ländern in der Gestalt des eJustice-Rates und der Bund-Länder-Kommission für Informationstechnik in der Justiz als im Vergleich zur Verwaltung vorbildhaft. So wurde bereits Mitte des letzten Jahrzehnts mit dem Elektronischen Gerichts- und Verwaltungspostfach – dem EGVP – eine besonders sichere elektronische Basis für die Kommunikation mit den Gerichten standardisiert, die für die Verwaltungskommunikation leider zu wenig Verbreitung fand. Erstaunlich ist sogar das Vorhaben des eJustice-Rats, in den nächsten Jahren ein einheitliches, länder- und gerichtsbarkeitsübergreifendes Fachverfahren für die IT-Unterstützung der Gerichte erstellen zu lassen. Das Projekt erscheint aber so überdimensioniert, dass es nicht nur Gefahr läuft, den geplanten Zeitrahmen zu sprengen, sondern auch die Möglichkeiten des Marktes beschränkt, was dem Prinzip der digitalen Gewaltenteilung zuwiderläuft, was noch zu zeigen sein wird.

Neben dem Bundesstaatsprinzip sieht das im Grundgesetz und in den Landesverfassungen verbürgte Prinzip der kommunalen Selbstverantwortung ebenfalls eine Dezentralität vor, die in Zeiten der Digitalisierung nicht mehr denselben Bedeutungsinhalt haben kann wie im analogen Staat.

Auch hier gilt: Weder kann aus dem Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung ein uneingeschränkter Anspruch erwachsen, digitale Insellösungen zu errichten, noch können Effizienz- und Effektivitätsaspekte dazu zwingen, eine Zentralisierung von IT-Kompetenzen mit Anschluss- und Benutzungszwang der Kommunen vorzusehen.

Auch hier bietet das Kooperationsprinzip Ansatzpunkte, die Daseinsvorsorge insbesondere im ländlichen Raum mit IT-Infrastruktur zu sichern, ohne eine kommunale Selbstverwaltung gänzlich aufzugeben. Vorstellbar sind kommunale Dienstleistungszentren, bei denen die Kommunen bedarfsabhängig Leistungen bestellen können.

Über die kommunalen Landesverbände in Sachsen, den Sächsischen Landkreistag und den Sächsischen Städte- und Gemeindetages wurden bereits in der Vergangenheit kommunale Interessen in zentrale, beim Freistaat Sachsen angesiedelte Projekte eingebracht. Ferner können die Kommunen ihre Vertreter in die Aufsichtsgremien der Dienstleister entsenden. Doch auch hier gilt: Das Demokratieprinzip fordert mehr Transparenz für die Frage, wer in welchen Bereichen mit welchen Auswirkungen für die Kommunen handelt.

Kommentar zu diesem Artikel abgeben
Eine organisatorische Umsetzung des Gewaltenteilungsgebots des Art. 20 Grundgesetz fand nicht...  lesen
posted am 19.01.2018 um 19:37 von Unregistriert


Mitdiskutieren
copyright

Dieser Beitrag ist urheberrechtlich geschützt. Sie wollen ihn für Ihre Zwecke verwenden? Kontaktieren Sie uns über: support.vogel.de/ (ID: 45094165 / Projekte & Initiativen)