Bürokratiekosten Die Last mit der Lastenmessung am Standort Deutschland

Autor / Redakteur: Wigand Grabner, Tom J. Gensicke / Gerald Viola

Es ist unbestritten, dass eine Überregulierung des öffentlichen Lebens den Handlungsspielraum wirtschaftlicher, aber auch staatlicher Akteure mehr als notwendig einschränkt und schlussendlich zu einer Verminderung der Wettbewerbsfähigkeit des Standorts Deutschland führen wird oder schon geführt hat. Um aber feststellen zu können, was notwendige Regelungen von einer Überregulierung trennt, bedarf es einer Methode, administrative Überlast in den Unternehmen fassbar zu machen.

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( Archiv: Vogel Business Media )

Ein wesentliches Instrument, diese Lasten messbar zu machen, ist das bereits in anderen europäischen Ländern erfolgreich eingesetzte Standardkosten-Modell (SKM). Das Modell hat seinen Ursprung in den Niederlanden, wo es entwickelt, erfolgreich angewendet und von dort aus in andere europäische Länder wie Dänemark, Schweden und Großbritannien exportiert wurde.

Die Anwendung des SKM für sich führt zu keiner Reduzierung von Bürokratiekosten. Es ist eine Methode, die es ermöglicht, Informationskosten zu ermitteln, die Unternehmen aufgrund der Gesetzeslage entstehen. In einem ersten Schritt werden alle Gesetze und Verordnungen ermittelt, aus denen Unternehmen Informationspflichten erwachsen. Danach wird untersucht, in welcher Häufigkeit diese Informationen von den Betrieben erfasst werden müssen und wie viele Unternehmen davon betroffen sind. Schließlich wird der Zeit- und Kostenaufwand ermittelt, der Unternehmen durchschnittlich zur Erfüllung der rechtlichen Vorgaben entsteht. Am Ende des Prozesses steht die Gesamtheit der Informationskosten, die Unternehmen aufgrund von Gesetzen und Verordnungen entstehen.

Klare Vorgabe: Kosten senken

In den Niederlanden wurde dieses Modell mit dem Ziel entwickelt, die Bürokratiekosten für Unternehmen zunächst messbar zu machen und anschließend deren Anstieg oder Reduktion nach verfolgen zu können. Mit der Vorgabe, die 2003 bestehenden Bürokratiekosten bis 2007 um 25 Prozent zu reduzieren, wurde frühzeitig ein transparentes und überprüfbares Ziel formuliert. Die Methodik zur Messung der Bürokratiekosten wurde im Laufe der Jahre sukzessive verfeinert – schließlich galt es nicht, zunächst eine möglichst exakte Methodik zu entwickeln, sondern nachhaltig Bürokratiekosten für die Unternehmen zu reduzieren.

Die Messungen in den Niederlanden ergaben, dass die Bürokratiekosten 2003 rund 16,4 Milliarden Euro betrugen (entspricht 3,6 Prozent des BIP). Eine Reduzierung um 25 Prozent entspricht somit einer Entlastung der Wirtschaft um rund 4,1 Mrd. Euro. In Dänemark lag der Anteil der Bürokratiekosten bei etwa 2,2 Prozent des BIP. Übertragen auf den Standort Deutschland würde dies eine potenzielle Entlastung der Wirtschaft zwischen 12 und 20 Milliarden Euro bedeuten.

In den Niederlanden ist für die Kontrolle der Kostenmessungen (bestehende Gesetze oder Gesetzesänderungen) eine unabhängige Überwachungseinheit (Actal) zuständig. Actal überprüft auch alle neu erarbeiteten Gesetze oder Gesetzesentwürfe darauf hin, wie das Ziel der Gesetzgebung mit möglichst geringem Aufwand erreicht werden kann. Die Ratschläge von Actal werden mit dem betreffenden Regulierungsvorschlag veröffentlicht. Sollte ein Minister die Anregungen von Actal nicht übernehmen, bedarf es einer Begründung vor dem Parlament. Auf diesem Weg wurde ein wirksames Kontrollinstrument für neue Gesetzesvorhaben in den Niederlanden etabliert.

In Deutschland werden seit einigen Monaten erste Schritte zur Anwendung des SKM getan. Vorreiter sind einzelne Bundesländer wie das Land Brandenburg, das bei einer ersten Bürokratiekostenerhebung mittels Quick-Scan 148 Normen mit insgesamt 316 Informationspflichten ermittelt hat. Diese verursachen weniger als acht Millionen Euro an Informationskosten bei den Brandenburger Unternehmen. Man kann somit davon ausgehen, dass deutlich weniger als 10 Prozent der Bürokratiekosten durch Landesgesetze verursacht werden und eine wirksame Entlastung der Unternehmen daher auf Bundesebene erfolgen muss.

Im Gegensatz zu den Niederlanden, wo von Beginn an das Reduktionsziel im Vordergrund stand, wurde in Deutschland auf Bundesebene zuerst in die Entwicklung eines Methodenhandbuchs investiert, das vom Statistischen Bundesamt erstellt wurde.

Fragwürdige Selbstkontrolle

Nun sollen alle Gesetze und Verordnungen erhoben werden, die zu Informationskosten in Unternehmen führen. Die Erhebung wird nicht – wie in allen anderen europäischen Ländern – durch unabhängige Institutionen oder Unternehmen, sondern durch die Ressorts selbst vorgenommen. Freigestellte Mitarbeiter der Ressorts wurden in der Standardkosten-Methodik geschult und identifizieren nun die Gesetze und Verordnungen, die zu Bürokratiekosten führen. Sie nehmen anschließend auch die Erhebung der Mengengerüste vor.

Eine Messung weitgehend durch diejenigen durchführen zu lassen, die selbst für die Gesetzeserstellung und

-pflege verantwortlich zeichnen, und dies durch eine Bundesbehörde überprüfen zu lassen, erscheint zumindest fragwürdig. Begründet wird dies mit der angespannten Haushaltslage. Dies überrascht insofern, als durch die Abschaffung von unnötigen Gesetzesteilen, letztlich auch eine Entlastung der Behörden und somit Kosteneinsparungen bei der Öffentlichen Hand einhergehen und somit der Öffentliche Haushalt entlastet werden dürfte.

Zudem wurde das deutsche Projekt nicht mit einer Zielvorgabe wie in den Niederlanden verknüpft. In einem ersten Schritt sollen zunächst nur die Informationskosten erhoben und frühestens im Sommer 2007 ein Reduktionsziel festgelegt werden. Zu diesem Zeitpunkt scheint eine Definition ambitionierter Reduktionsziele politisch kaum durchsetzbar, da in der dann noch verbleibenden Regierungszeit die Ergebnisse nicht mehr wirksam werden.

Die Wirksamkeit des nach langem politischen Ringen im September 2006 eingesetzten Normenkontrollrats ist eingeschränkt, da er nur für die aus dem Kabinett eingebrachten Gesetzesentwürfe zuständig ist. Gesetzesentwürfe aus den Fraktionen, die immerhin mehr als ein Drittel der Gesetzentwürfe der vergangenen Legislaturperiode ausmachten, bleiben unberührt.

Unabhängig von den deutschen Eigenheiten bei der Anwendung des SKM gilt es, das Augenmerk auf das eigentliche Ziel zu richten: den Abbau von Bürokratiekosten. Hier sollten Erfahrungswerte der europäischen Nachbarländer stärker genutzt werden, um die dort begangenen Fehler zu vermeiden. Beim Bürokratiekostenabbau ist die gesamte Entstehungs- und Bearbeitungskette zu betrachten und in die Reduzierungsdiskussion einzubeziehen, das heißt, Kosten dürfen nicht einfach hin und her geschoben werden, sondern müssen tatsächlich reduziert werden. Durch die Einbeziehung von Unternehmen können „Outside in“ die geplanten Maßnahmen auf ihre Signifikanz für die Unternehmen überprüft werden. Aufgaben, die beispielsweise auch ohne gesetzliche Grundlage weiter erfüllt werden müssen, bleiben Kostenfaktoren für die Unternehmen. Der Abbau solcher Gesetze kann zwar politisch als Erfolg dargestellt werden, zieht für die Unternehmen jedoch keinerlei Entlastungen nach sich.

Neue Impulse für eGovernment

Neben dem Wegfall sowie der Modifikation gesetzlicher Regelungen können auch organisatorische und technische Maßnahmen zu Kostenreduzierungen führen. Das betrifft die Übermittlung redundanter Daten an Öffentliche Einrichtungen sowie die Anpassung verwaltungsinterner Prozesse.

Zudem bietet die Erfüllung von Bürokratiekostenabbauzielen auch neue Impulse für die Einführung und Umsetzung von eGovernment-Verfahren. Durch die Vermeidung von Medienbrüchen bei der Kommunikation zwischen Unternehmen und Verwaltung, die Etablierung von Standards für die rechtsverbindliche Kommunikation sowie mehr Transparenz in Verwaltungsvorgängen, lässt sich in einigen Bereichen auch ohne eine Nivellierung der bestehenden Gesetze der Abbau von Informationskosten bei den Unternehmen erreichen. Dies gilt es, bei der Überprüfung der Reduktionspotenziale in den einzelnen Ressorts zu überprüfen und umzusetzen.

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