Von ungenutzter Software und mangelhaften eAkten „Das BMVg muss seine Fachaufsicht effektiver gestalten“

Von Natalie Ziebolz

Der Bundesrechnungshof übt scharfe Kritik an der Bundeswehr und dem Verteidigungsministerium. Etliche Millionen seien in ungenutzte Software, eine nicht ausgereifte eAkte und ein Cyber-Lagezentrum, dessen Zukunft noch in den Sternen steht, geflossen.

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Aufgrund nachlässig ausgegebener Steuergelder kritisiert der Bundesrechnunghof die Bundeswehr scharf
Aufgrund nachlässig ausgegebener Steuergelder kritisiert der Bundesrechnunghof die Bundeswehr scharf
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Mit einem Sondervermögen in der Höhe von 100 Milliarden Euro soll die Bundeswehr gestärkt und modernisiert werden. So zumindest der Plan der Ampel-Regierung. Der Bundes­rechnungs­hof dürfte die damit getätigten Ausgaben jedoch genau im Auge behalten. Neueste Überprüfungen der Bundeswehr haben schließlich eklatante Mängel in deren Finanzmanagement ergeben.

Ungenutzte Software: 50 Millionen Euro

So hat der Bundesrechnungshof festgestellt, dass die Bundeswehr in mindestens 20 Fällen Software erworben hat, die gar nicht oder nur in einem geringen Umfang genutzt wird. Insgesamt beliefen sich die Ausgaben dafür auf mehr als 50 Millionen Euro. 25 Millionen Euro entfielen dabei allein auf die Softwarepflege – und dieser Posten wird weiter wachsen: Immerhin fallen für die Softwarepflege jährlich mindestens 5 Millionen Euro an und kündigen lassen sich einzelne Lizenzen laut Verteidigungsministerium (BMVg) nicht. Es besteht lediglich die Möglichkeit, diese durch mindestens gleichwertige neue Lizenzen zu ersetzen. In einigen Fällen soll dies bereits geschehen sein.

„Die Bedingungen für den Erwerb und die Pflege der Software waren der Bundeswehr bekannt. Ihr war klar, dass sie Lizenzen nach dem Erwerb nicht zurückgeben kann und sie dauerhaft für die Pflege der Software zahlen muss“, kritisiert der Rechnungshof. „Sie hätte daher gewissenhafter ermitteln müssen, ob sie die Software benötigt. Die Ausgaben für den Erwerb und die Pflege ungenutzter Software waren unnötig und unzulässig. Die Bundeswehr hat damit gegen Haushaltsrecht verstoßen.“ Laut diesem sind bei der „Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten“.

Doch auch das BMVg bekommt in diesem Zusammenhang sein Fett weg: Als zuständige Fachaufsicht hätte es solche Fehlkäufe verhindern müssen, so der Bundesrechnungshof. Das Verteidigungsministerium weist jedoch jegliche Schuld von sich: „Zum Zeitpunkt der Beschaffung waren Bedarfe vorhanden, welche sich jedoch im Nachgang als geringer oder als nicht notwendig herausgestellt haben.“ Schuld daran seinen die langen Planungsvorläufe bei der Haushaltsaufstellung. Diese stünden einer flexiblen und kurzfristigen Bedarfsdeckung entgegen. Zudem könne die Bundeswehr ihre Pläne nicht immer umsetzen, sodass Software zum Teil ungenutzt bliebe. Daher ist das BMVg der Auffassung, dass die Bundeswehr stets ordnungsgemäß und rechtmäßig gehandelt habe. Verstöße gegen Haushaltsrecht sehe es demnach nicht.

„Die Erklärungen des BMVg überzeugen nicht, wenn man die hohen Ausgaben für ungenutzte Software betrachtet“, kontert der Bundesrechnungshof. „Wenn die Bundeswehr ihre Bedarf an Software so häufig falsch einschätzt, deutet dies auf systematische Defizite in der Planung hin.“ Das Verteidigungsministerium hätte die Mängel zudem über Jahre hingenommen, ohne dagegen entschieden einzuschreiten. Für den Rechnungshof ist daher klar: „Das BMVg muss nun handeln und insbesondere seine Fachaufsicht effektiver gestalten.“

Mangelhafte eAkte: 141 Millionen Euro

Defizite bei der Planung gibt es auf jeden Fall bei der Einführung der eAkte – und auch diese sind kostspielig: Aktuell arbeitet das Verteidigungsministerium an der ersten Ausbaustufe, bei der die Software 35.000 Beschäftigten zur Verfügung gestellt werden soll. Dafür hat das BMVg bisher 52 Millionen Euro ausgegeben. Weitere 89 Millionen Euro sollen bis zum geplanten Abschluss im Jahr 2024 noch hinzukommen. Anschließend startet die zweite Ausbaustufe, bei der die Software in eine neue IT-Plattform überführt und darüber hinaus weiteren 155.000 Mitarbeitern zur Verfügung gestellt werden soll. Dafür sind weitere 110 Millionen Euro vorgesehen.

eAkte der Bundeswehr: Ein Projekt ohne Ende?

Im Jahr 2004, also bereits vor Inkrafttreten des eGovernment-Gesetzes, plante das BMVg bei der Bundeswehr ein Dokumentenmanagementsystem mit einer einheitlichen, effektiven und rechtssicheren eAkte einzuführen. 2008 sollte das Projekt dann umgesetzt werden, die zunächst vorgesehen Software bot jedoch nicht den erforderlichen Funktionsumfang. Vier Jahre später entschied das Verteidigungsministerium daher, die Software zu wechseln.
Danach geschah zunächst einmal wieder nichts. Bei seiner ersten Prüfung stellte der Bundesrechnungshof 2014 daher ganz richtig fest, dass das BMVg noch weit davon entfernt ist, eine eAkte in der Bundeswehr einzuführen – und das obwohl sich das Projekt zu diesem Zeitpunkt bereits um sechs Jahre verzögert hatte. Das führte der Rechnungshof auf zwei Gründe zurück: Einerseits hatte das BMVg einen falschen Schwerpunkt gesetzt und die eAkte lediglich als IT-Projekt bearbeitet. Andererseits hatte es den zuständigen Stellen nicht das erforderliche Personal bereitgestellt.
Seit 2017 wird die neue Software nun in zwei Ausbauschritten bei der Bundeswehr eingeführt.

Dabei hat die Überprüfung des Bundesrechnungshofes bereits im vergangenen Jahr gravierende Mängel bei der Software und ihrer Einführung nachgewiesen: „Das BMVg änderte während des Projektverlaufes mehrmals die Schwerpunkte. Nachdem es entschieden hatte, die Software zu wechseln, bearbeitete es das Projekt nur als IT-Projekt. Später legte es den Schwerpunkt auf die Digitalisierung und Organisation“, so der Rechnungshof. „Des Weiteren stellte das BMVg den beteiligten Stellen erneut nicht das notwendige Personal bereit. Dadurch konnten diese Stellen ihre Aufgaben nicht wie vorgesehen bearbeiten. Insbesondere der Projektleitung im Bundesamt für Ausrüstung, Informationstechnik und Nutzung der Bundeswehr fehlte ausreichend qualifiziertes Personal, um ihre Aufgaben angemessen wahrzunehmen.“

Darüber hinaus fehlen der Software wichtige Funktionen, „wie die elektronische Signatur oder die Unterstützung des Scannens“. Hinzu kommen lange Reaktionszeiten und Mängel bei Informationssicherheit und Datenschutz. Kein Wunder also, dass die Akzeptanz bei den Nutzern gering ausfällt. Diese beklagen auch, dass die Bundeswehr sie kaum mit Hilfsmitteln unterstützt und die Schulungen nicht ausreichend sind.

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An einigen Stellen hat das BMVg nach der Prüfung zwar bereits nachgebessert – so wurden etwa 17 neue Stellen besetzt und die Performance verbessert –, dennoch bleibt der Bundes­rechnungs­hof kritisch: „Sowohl aus Gründen der Nutzer­akzeptanz als auch aus finanziellen Gründen ist es weder sinnvoll noch erforderlich, vorschnell eine unzureichende Software in der gesamten Bundeswehr einzuführen und dafür viel Geld auszugeben. Daher sollte das BMVg zuerst die notwendigen Funktionen der Software entwickeln und die wesentlichen Mängel beheben lassen. Erst danach sollte es weitere Beschäftigte mit der verbesserten Software ausstatten.“

Nicht einsatzbereites Cyber-Lagezentrum: 60 Millionen Euro

Doch nicht nur bei rein internen Projekten zeigen sich deutliche Mängel, auch beim Cyber-Lagezentrum macht sich die unzureichende Planung bemerkbar. Eigentlich sollte dieses ab 2023 die schnellen Eingreiftruppen der NATO unterstützen, indem ein sogenanntes „fusioniertes Lagebild“ zum Cyber- und Informationsraum zur Verfügung stellt. Dafür soll eine spezielle Software zum Einsatz kommen, die weitgehend automatisiert unterschiedliche, auch geheime Informationen bündelt und verknüpft – und den Eingreiftruppen so einen Informationsvorsprung verschafft. Die Aufsicht darüber hat das Führungskommando des Organisationsbereichs Cyber- und Informationsraum (KdoCIR).

Einsatzbereit ist das Cyber-Lagezentrum noch nicht. Zwar engagierte das BMVg um das Projekt zu beschleunigen einen IT-Dienstleister, der den Aufbau und den Betrieb übernehmen sollte, dieser erklärte jedoch im vergangenen Jahr, dass ihm einerseits das Personal fehle, um das Projekt rechtzeitig fertigzustellen. Andererseits reichten die bereitgestellten finanziellen Mittel – 60 Millionen Euro – nicht aus. Zudem gab er zu, das Cyber-Lagezentrum nicht unter den geforderten Bedingungen betreiben zu können. Das Projekt ist daher gerade unterbrochen, um zu klären wie und ob es fortgesetzt werden soll.

„Die Anforderungen an die Hard- und Software des Cyber-Lagezentrums hat die Bundeswehr zu spät und nicht eindeutig und vollständig beschrieben“, kritisiert der Bundesrechnungshof. „Für das komplexe IT-Projekt haben die Projektbeteiligten zudem zu wenig qualifiziertes Personal bereitgestellt.“ Doch auch die Kommunikation gegenüber dem Parlament bemängelt die Prüfstelle: Das BMVg hätte den Haushaltsausschuss bereits im Mai 2018, als es die Ziele des Cyber-Lagezentrums beschrieb, über bekannte Risiken und Probleme informieren müssen. „Stattdessen haben das BMVg und das KdoCIR den möglichen Beitrag des Cyberlagezentrums in der Bundeswehr gegenüber dem Parlament zu optimistisch dargestellt. So haben sie Erwartungen geweckt, die das KdoCIR absehbar nicht erfüllen kann.“

Das sieht das BMVg natürlich anders. Im Mai 2018 seien keine Risiken bekannt gewesen, die es hätte darstellen können. Das Verteidigungsministerium räumte jedoch ein, dass das Lagezentrum aufgrund der Verzögerungen frühestens ab Mitte 2024 einsatzbereit sein könnte.

Doch selbst an diesem Startdatum gibt es noch Zweifel: „Dies ist fraglich, weil das BMVg mit dem IT-Dienstleister erst bis zum Jahr 2025 klären will, wie dieser das Cyber-Lagezentrum betreiben kann“, so der Bundesrechnungshof und weiter: „Das BMVg muss aufgrund knapper Mittel bereits jetzt festlegen, welche einsatzrelevanten Projekte es vorrangig finanzieren will.“ Ansonsten bliebe selbst bei einer Entscheidung für die Fortsetzung des IT-Projekts offen, ob es zu weiteren Verzögerungen kommt und wann die Bundeswehr in Einsätzen unterstützen kann. „Das BMVg sollte deshalb während der Unterbrechung des IT-Projekts prüfen, ob es das Cyber-Lagezentrum gegenüber anderen Projekten priorisieren will. Andernfalls sollte das BMVg das IT-Projekt zum Cyber-Lagezentrum nicht fortsetzen.“

Verbrannte Steuergelder
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