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Fraunhofer-Studie Auf dem Weg zur digitalen Teilhabe

Redakteur: Manfred Klein

Arbeiten, Studien und Untersuchungen zur Bürgerbeteiligung im Internet gibt es viele. Nur wenige verbinden aber kritische Analyse und gesellschaftlichen Umsetzungswillen so überzeugend wie die Studie „Digitale Teilhabe“ von Fraunhofer. Gerade für den kommunalen Praktiker bietet die Studie aufgrund ihres Praxisteils Hilfe für eigene Projekte.

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Digitale Teilhabe – aber wie?
Digitale Teilhabe – aber wie?
(Foto: Angelika-Bentin - Fotolia.jpg)

Bürgerbeteiligung im Netz, ePartizipation oder eDemocracy – IT-gestützte basisdemokratische Prozesse haben derzeit Hochkonjunktur. Bundespolitiker treiben die Chancen und Risiken ebenso um wie Bürgermeister und Amts- und Mandatsträger. Doch wie diese Instrumente rechtskonform einzusetzen wären, darüber herrscht weitgehende Verunsicherung. Die bei Fraunhofer Fokus erschienene Arbeit „Digitale Teilhabe“ will hier ansetzen und über die Möglichkeiten dieser Instrumente aufklären. Die Autoren Jens Klessmann, Martin G. Löhe und Lena-Sophie Müller verstehen die Arbeit denn auch ausdrücklich als Hilfestellung.

So erklären die Autoren: „Das vorliegende Papier erklärt abstrakt die wesentlichen Aspekte des Themenfelds Beteiligung und skizziert überblicksartig das notwendige Hintergrundwissen. Es vermittelt nachvollziehbare Strukturen und befähigt Leserinnen und Leser, unterschiedliche Verfahren und Vorhaben nach den möglichen Zielen digitaler Beteiligung und den Mitteln, diese zu erreichen, zu verorten.“

Auch geht die Arbeit der Frage nach, welche Kriterien ausschlaggebend für erfolgreiche digitale Beteiligung sind, wodurch sie beeinflusst werden und inwieweit sie messbar sind. Ziel sei es, dass Leser den potenziellen Erfolg eines Verfahrens selbst bewerten können.

Grundlagen der digitalen Beteiligung

Folgerichtig analysiert das Dokument zunächst einmal die Unterschiede zwischen einem „normalen“ und einem digitalen Beteiligungsverfahren und wirft einen Blick auf die Möglichkeit solcher Verfahren. In diesem Zusammenhang untersuchen die Autoren zunächst einmal die Frage, ob eine Beteiligung an einem Prozess formell vorgeschrieben oder nicht? Das Ergebnis: Formell vorgeschrieben seien Bürgerbeteiligungen zum Beispiel bei bestimmten Planungsprozessen oder sogar auf grundgesetzlicher Ebene bei der Neugliederung des Bundesgebietes.

Bei formell vorgeschriebenen Beteiligungsverfahren bestehe für Amts- und Mandatstragende jedoch nur ein geringer Spielraum über das „Wie“ und überhaupt kein Spielraum über das „Ob“ eines Partizipationsangebots. Daher müssten die Kriterien erfolgversprechender Beteiligungsverfahren genau ausgelotet werden.

Auch die Folgen, die daraus entstünden, von wem ein Beteiligungsverfahren angestoßen werde, werden in der Arbeit untersucht. So beschränken sich die Verfasser in ihrer Arbeit auf die Top-down-Initiativen, da die Gestaltungsmöglichkeiten der Politik bei Bottom-up-Initiativen, also bei Beteiligungsverfahren, die von Bürgern, Betroffenen oder Non-Government-Organisationen (NGO) eingefordert würden, deutlich eingeschränkt seien.

Das Gegenteil, die Top-down-Verfahren, werden dagegen eingehend untersucht. Bei diesen liegt die Initiative aufseiten der Amts- und Mandatstragenden, um den Entscheidungsprozess für Interessierte zu öffnen und diese einzubinden.

Auch eine Mischform zwischen Top-down und Bottom-up diskutieren die Autoren: „Neben diesen beiden Extremperspektiven besteht auch die Möglichkeit, dass Amts- und Mandatstragende die Prozesse abstrakt öffnen und Beteiligungsangebote schaffen, die in konkreten Fällen, zum Beispiel von den Bürgern, genutzt werden können.“

Analoge versus digitale Beteiligung

Ein weiteres Kriterium zur Unterscheidung von Beteiligungsverfahren sei die Frage nach dem Einsatz von klassischen Formen. Die Autoren arbeiten hier einen differenzierten Ansatz aus, der sich keineswegs auf die bloße Verwendung von Informationstechnologie beschränkt.

Im Gegenteil merken die Verfasser dazu an: „Differenzierungskriterium ist jedoch nicht, ob ein Verfahren ausschließlich online angeboten wird.“ Es sei im Gegenteil weitgehend anerkannt, dass ein Multikanal-Ansatz, also der Einsatz von verschiedenen Kommunikationskanälen parallel, große Vorteile biete:

„Mit der Nutzung von zum Beispiel Chats, Foren, Telefon, Post und direktem Bürgerkontakt können die Vorteile dieser Kanäle kombiniert und die Nachteile einzelner Zugangsmöglichkeiten ausgeglichen werden. Daher ist Online-Bürgerbeteiligung in den seltensten Fällen ein reines Online-Verfahren.“

Die Verfasser unterstreichen an dieser Stelle aber euch einen der wichtigsten Vorteile von digitalen Verfahren: „Während zum Beispiel Präsenzversammlungen als rein analoge Verfahren durch synchrone Diskussionsprozesse geprägt sind, bei denen die Teilnehmer gleichzeitig anwesend sind, erlauben Diskussionsforen im Web als digitale Verfahrenselemente auch asynchrone Debatten, bei denen sich die Teilnehmer auch zeitversetzt austauschen können.“

Das Unterscheidungskriterium der direkten und indirekten Beteiligung beurteilen die Verfasser hingegen so: „Schließlich besteht die klassische Unterscheidung zwischen direkter und indirekter politischer Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern. Die direkte Beteiligung wird auch als ‚sachunmittelbare Demokratie‘ bezeichnet, während die indirekte sich in der repräsentativen Demokratie niederschlägt. Wahlen sind nach klassischem Verständnis eine indirekte Form politischer Partizipation. Elektronische Wahlen werden hier jedoch schon deshalb nicht betrachtet, weil sie formelle Verfahren darstellen.“

Aber auch im Rahmen der direkten Demokratie könne sich der Grad der Beeinflussung unterscheiden. Im Übrigen lasse sich ein Entscheidungsprozess in verschiedene Phasen unterteilen, sodass sich direkte und indirekte Entscheidungsbeteiligungen zuweilen nicht mehr klar voneinander abgrenzen ließen.

Das Fazit der Autoren: „Jedenfalls muss sich, wer politische Beteiligung gewähren möchte, bewusst sein, dass ernst gemeinte Partizipation immer eine Abgabe von Macht bedeutet, weil die Fähigkeit den Entscheidungsprozess umfänglich zu gestalten, mit weiteren geteilt wird.“

Intensitätsstufen mildern die Abgabe politischer Macht

Das notwendige Teilen politischer Macht beschreibt die Studie so: „Da Beteiligungsaktivitäten zum Ziel haben, Entscheidungen zu beeinflussen, ist die Bereitschaft seitens offizieller Amts- und Mandatstragender, den Entscheidungsprozess für Austauschs- und Mitwirkungsprozesse zu öffnen, Grundvoraussetzung. Dies ist auch bei digitalen Teilhabeformaten der Fall. Dabei stellt sich die Frage, wie intensiv der Einfluss der Beteiligten bei unterschiedlichen Verfahren ist.“

Zur Einordnung greifen die Autoren ein Konzept der Organisation für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit (OECD) auf, das unterschiedliche Intensitäten unterscheidet und die Stufen Information, Konsultation und Zusammenarbeit vorschlägt.

Dazu heißt es in der Arbeit: „Verfahren sind dann der Stufe Information zuzuordnen, wenn es um unidirektionale Informationsprozesse geht, bei denen seitens der Amts- und Mandatstragenden Informationen bereitgestellt werden und die Bevölkerung oder Vertreterinnen und Vertreter von NGOs oder Unternehmen auf diese zugreifen. Beispiele sind Webseiten wie die Darstellung des Bundeshaushaltes des Bundesministeriums der Finanzen und Open-Data-Portale wie zum Beispiel GovData des Bundesministeriums des Innern. Information ist die niedrigste Stufe der Beteiligung.“

Die Stufe der Konsultation wird so beschrieben: „Bei Verfahren der Stufe der Konsultation holen Amts- und Mandatstragende Rat von Dritten ein. Sie gewähren dabei ausgewählten Akteuren Zugang zu Informationen, verbunden mit Fragestellungen, und erhalten von den Beteiligten Rückmeldung zu den Fragestellungen. Konsultationen sind somit eingeschränkt bidirektionale Kommunikationsverfahren.

Beispiele sind Anhörungen aber auch Meinungs- und Ideensammlungen wie beispielweise die Online-Konsultation zum Eckpunktepapier Open Government der Bund-Länder-Arbeitsgruppe Open Government des IT-Planungsrats oder die Online-Konsultation zum neuen Landesmediengesetz des Landes Nordrhein-Westfalen.“

Auch die Online-Beteiligung des Landkreises Friesland falle in diese Kategorie sowie die Bürgerdialoge des Bundesministeriums für Bildung und Forschung zum Beispiel zum Umbau der Energieversorgung.

Drei Stufen der Beteiligung

Und zur Stufe der Zusammenarbeit heißt es: „Verfahren sind erst dann der Stufe der interaktiven Zusammenarbeit zuzuordnen, wenn die Beteiligenden und Beteiligten gemeinsam an Lösungen arbeiten und die Politikinhalte (Policy) durch den Austausch von Argumenten und zum Beispiel von Alternativvorschlägen gemeinsam gestalten. Die Entscheidungshoheit bleibt bei den Amts- und Mandatstragenden. Beispiele hierfür sind der Bürgerdialog zur Lärmaktionsplanung der Stadt Köln sowie die Bürger- und Öffentlichkeitsbeteiligung am integrierten Energie- und Klimaschutzprojekt des Landes Baden-Württemberg.“

„Ist die Entscheidung direkt bei den Beteiligten zu verorten, so ist das Verfahren der Stufe der Wahlen und Abstimmungen zuzuordnen. Beispiele hierfür sind Bundestagswahlen oder das Referendum zur Neugliederung des Bundesgebiets durch die Zusammenlegung von Berlin und Brandenburg“, so die Studie.

Bei von Bürgerinnen und Bürgern initiierten Verfahren könne dagegen zwischen der Schaffung von Transparenz durch Dritte (etwa bei bund.offenerhaushalt.de, abgeordnetenwatch.de), Aktivismus und Lobbying (zum Beispiel elektronische Blockade von Websites, Warmlaufen zum Protest gegen Kohle und Atom aber auch kollektive Meinungsäußerung wie bei dem Twitter-Hashtag #aufschrei19), Petitionen und Beschwerden (zum Beispiel der epetitionen.bundestag.de oder openpetition.de) sowie Volksentscheiden und Bürgerbegehren (etwa buerger-energieberlin.de) unterschieden werden.

Nachdem die Autoren so zunächst die Grundlagen der politischen Beteiligung diskutiert haben, wenden sie sich den möglichen Ausgestaltungsformen von politischen Beteiligungsprozessen zu. Gleich zu Beginn dieses Abschnittes stellen die Autoren klar, dass eine digitale Teilhabe nicht bedeute, Volksabstimmungen im Internet durchzuführen, sondern Bürger an verschiedenen Phasen des Entscheidungsprozesses zu beteiligen.

Dazu die Autoren: „Der Prozess einer Entscheidung kann in mehrere Phasen zerlegt werden. Hierfür eignen sich Modelle des Policy-Cycles (zur Übersicht verschiedener theoretischer Modelle: Bridgman / Davis 2003). Die in der Fachdiskussion vorgeschlagenen Policy-Cycles sind unterschiedlich aufgebaut, weisen aber ähnliche Phasen wie das hier vorgestellte Modell auf. Gemein ist diesen Modellen der geschlossene Kreis. Eine politische Entscheidung wird nicht einmal und für alle Ewigkeit getroffen.“

Vielmehr verhalte sich der Prozess der Entscheidungsfindung wie ein Steuerungs- oder Regelkreis. Für den strategischen Einsatz von Beteiligungsverfahren solle daher überlegt werden, welcher Teil des Entscheidungsprozesses damit unterstützt werden soll. Die einzelnen Phasen seien zudem mit unterschiedlichen Verantwortlichkeiten verknüpft. Mal liege der Schwerpunkt der Handlungsmacht bei der Exekutive und mal bei der Legislative. Eine Einbindung in den vollständigen Entscheidungsprozess könne daher auch nicht von einer einzelnen Stelle verordnet werden.

Im weiteren Verlauf der Studie stellen die Autoren dann Werkzeuge, Bausteine und Verfahren zur Durchführung eines digitalen Beteiligungsverfahrens vor, zudem einen systematischen Überblick, der die Vor- und Nachteile der einzelnen Tools übersichtlich zusammenfasst.

Erfolgskriterien und Erfolgsfaktoren

Den Abschluss bildet ebenfalls ein für den Praktiker interessantes Kapitel. Darin werden die verschieden Erfolgsfaktoren eines Projektes zur digitalen Teilhabe vorgestellt.

Die Autoren fassen die Zielsetzung dieses Kapitels so zusammen: „Bewertungsmechanismen werden mit dem Ziel untersucht, Beteiligungsverfahren zu vergleichen und qualitativ bewerten zu können. Damit ist der Wunsch verbunden, zwischen ‚guten und geeigneten‘ und ‚weniger guten und weniger geeigneten‘ Verfahren differenzieren zu können.“

So würden in der Literatur und in der Praxis immer wieder digitale Formen der Beteiligung pauschal mit den Vorteilen des Internets verbunden. Es bleibe jedoch die Frage: Ist das wirklich so? Sind Online-Verfahren per se die Besseren ?

„Ob ein Verfahren gut und geeignet ist, lässt sich nicht allein durch das eingesetzte Kommunikationsmittel bestimmen. Vielmehr geht es um die grundlegende Frage, was mit der Beteiligung erreicht werden soll und ob der gewählte Weg der Umsetzung, zum Beispiel über ein Online-Verfahren, geeignet ist, das Ziel bestmöglich zu erreichen.“

Ein Kapitel „Zusammenfassung und Ausblick“ beschließt die durchaus kritische Arbeit. Darin ziehen die Autoren folgendes Resümee: „Digitale Beteiligung bietet eine Vielzahl potenzieller Vorteile für das Finden sachgerechter Lösungen zu politischen Fragen und für die Einbindung von Bürgerinnen und Bürgern in den Prozess der Entscheidungsfindung. Wie diese Vorteile aussehen – aber auch welche Fehler begangen werden können – hängt von der konkreten Ausgestaltung des Beteiligungsprozesses ab. Einige Vor- und Nachteile sind dabei nicht spezifisch für digitale Teilhabeformate, sondern für politische Partizipation im Allgemeinen, auf der die digitale Teilhabe aufbaut.“

Nicht allein das Digitale sei häufig Neuland, sondern der Anspruch, Bürgerinnen und Bürger intensiver als zuvor in Entscheidungsprozesse einzubeziehen. Darüber hinaus sei auch nicht jedes Format gleich geeignet, die unterschiedlichen möglichen Ziele von Beteiligung bestmöglich zu verwirklichen, so das Fazit der Autoren.

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