Leistungsverbünde als Hilfsmittel der Verwaltungstransformation

Alle für einen, einer für alle

| Autor / Redakteur: Dr. Helmut Drüke / Manfred Klein

Aufgaben der Politik

So vielversprechend Leistungsverbünde erscheinen, so komplex ist es, sie zu konstruieren und als ­leistungsfähiges Instrument zu erhalten. Die Schwierigkeiten liegen in der Silomentalität vieler Verwaltungsstellen sowie in einigen Hemmnissen der rechtlichen Voraussetzungen, der Mentalitäten in der Öffentlichen Verwaltung und bezüglich der Kompetenzen.

Beim Thema Kooperation ist man in Deutschland ein gutes Stück vorangekommen. Vorneweg sind die Shared Service Center, die Zweckverbände, die Metropolregionen oder die 115-Verbünde zu nennen. Arbeitsgemeinschaften wie für Arbeiten an der Infrastruktur für den elektronischen Personalausweis gehören auch hierzu. Gewiss fehlen in dieser Aufzählung wichtige Initiativen.

Kooperationen sind für die Erstellung öffentlicher Dienstleistungen indes noch die Ausnahme. Unterm Strich ist die Orientierung öffentlicher Verwaltungsstellen an den eigenen eng verstandenen Interessen vorrangig. Zunächst zählt es, das eigene Personal zu schützen, Investitionen vor allem in Informationstechnik zu verteidigen und seine eigenen Prozesse und Organisationsregeln vorne an zu stellen. Dies ist prinzipiell legitim. Aber Leistungsverbünde sind nicht gegen die eigenen Interessen von Verwaltungsstellen gerichtet. Im Gegenteil: Mit ihrer Effektivität und Effizienz stellen sie Lösungen für die eingangs genannten säkularen Problemstellungen, die alle Verwaltungsebenen betreffen.

Folglich ist ein Kulturwandel erforderlich. Eine Umorientierung von Verwaltung als Netzwerk, hier Produktionsverbund, steht an. Es gilt, von der Prämisse der Vorhaltung von Ressourcen für alle Dienstleistungen abzurücken. Ist das Front Office (Bürgeramt, Portal, 115 etc.) nach wie vor die ­Kontaktebene zu den Bürgern und Unternehmen, ist es für die Zielgruppen völlig ohne Belang, wo und wie die öffentlichen Leistungen erstellt werden. Rechtlich ist eine Erstellung von öffentlichen Dienstleistungen im Verbund von Institutionen verschiedener Verwaltungsebenen nicht umstandslos möglich; sie wird aber auch nicht ausgeschlossen.

Nach der Systematik des Grundgesetzes wird der Vollzug von ­Bundesgesetzen entweder von den Ländern oder vom Bund, nicht hingegen zugleich von Bund und Land oder einer von beiden geschaffenen dritten Institution wahrgenommen.

Das Zusammenwirken von Bund und Ländern im Bereich der Verwaltung erfordert nicht in jedem Fall eine besondere verfassungsrechtliche Ermächtigung. Eine Ausnahme bedarf jedoch eines besonderen sachlichen Grundes und kann nur hinsichtlich einer eng umgrenzten Verwaltungsmaterie in Betracht kommen.

Sobald es sich nicht lediglich um eine räumliche Zusammenfassung verschiedener Behörden handelt, also vielmehr eine selbständige, von der spezifischen Verwaltungsebenen getrennte Organisationseinheit vorliegt, die sich nicht auf koordinierende und informierende Tätigkeiten beschränkt, sondern die gesamten Aufgaben einer hoheitlichen Leistungsverwaltung umfasst, ist dies unzulässig.

Diese rechtliche Situation verlangt eine Klärung, um den Handelnden Verhaltenssicherheit zu geben. ­Experimentierklauseln geben bis dahin Handlungsspielraum und helfen dabei, ein positives Bild von Leistungsverbünden zu erzeugen, was wiederum in die rechtliche Normierung eingehen kann.

Eine Experimentierklausel ist eine Gesetzestechnik, mit deren Hilfe der Gesetz- oder Verordnungsgeber die rechtliche Voraussetzung schafft, dass die Verwaltung ein Vorhaben durchführen kann, welches zu einem späteren Zeitpunkt auf der Basis der gewonnenen Erfahrungen endgültig normiert werden soll. Mithin wird die Exekutive ermächtigt, von geltendem Recht abzuweichen oder es zu dispensieren. Experimentierklauseln sind folglich geeignet, um Reformprozesse innerhalb der Verwaltung auszulösen und zu begleiten.

Die Verfügung über Experimentierklauseln zu erzielen, ist eine der wesentlichen Aufgaben politischer Entscheider. Allerdings kommen auf sie weitere Aufgaben zu, um Leistungsverbünde zu ermöglichen.

Ausblick

So sollten Aufsichtsbehörden Leistungsverbünde moderieren und die Rolle des Machtpromotors übernehmen. Wesentlich ist die Steuerung von Ausgleichsszenarien von Input und Ertrag, um eine Win-Win-Situation für alle Partner im Verbund sicherzustellen. Eine Anschubfinanzierung für Prozessstandardisierung, Organisation, Moderation und externe Begleitung erleichtert den Einstieg in diese neue Betriebsform. Tue Gutes und sprich drüber: Auszeichnung, Prämierung, Öffentlichkeit für Erfolgsfälle heben diese neue Form der Leistungserstellung ins Bewusstsein.

In Leistungsverbünden zu arbeiten, will gelernt sein. Die vier Schritte ihrer Konstruktion und die tausend Schritte ihrer Existenz dürfen nicht in Risiken führen. Kompetenzvermittlung ist gefragt: Die Rollen des Auftraggebers und des Auftragnehmers oder des Verbundsteuerers müssen beherrscht werden.

In Netzwerken zu wirken, erfordert andere Kompetenzen, als in hoher Fertigungstiefe zu wirken. Die Modularisierung von Prozessen und Organisationen stellen ­hohe Anforderungen an Prozessfähigkeit und Denken in Gemeinschaft. Change Management, also die Steuerung tiefgreifenden ­Wandels, darf nicht nebenbei abgehandelt werden.

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